|
Российские граждане, как правило, отзываются об отечественном чиновнике крайне неприязненно. Участники фокус-групп практически единодушно аттестуют типичного представителя этого слоя как взяточника, использующего данные ему полномочия по преимуществу своекорыстно, не несущего ни малейшей ответственности за свои действия, склонного к произволу, отнимающего у соотечественников массу времени и всячески препятствующего любой осмысленной, созидательной деятельности.
В Москве, например, дискуссия о свойствах российского чиновника открывается следующей репликой одного из участников:
- 'Бюрократ в первую очередь видится, ну, взяточник, т.е. полный набор отрицательных эмоций'.
Другой рассуждает:
- 'Чиновник в России – это опасное явление. Потому что все..., что человек хочет сделать, зависит от чиновника. Чиновник, зная это, может поворачивать вопрос в любую сторону, руководствуясь законом, всегда там есть лазейка'.
И приходит к вполне анархистскому заключению:
- 'И вот наш бизнес никогда не поднимется до тех пор, пока есть чиновники, всякая инспекция, милиция и прочее'.
Одна участница дискуссии определяет чиновника как 'какое-то маленькое колесико в большом механизме'. Другая тут же уточняет:
- 'Я считаю, что это именно колесико хочет быть большим с тем, чтобы тоже иметь от этого, тоже себе в карман положить'.
Аналогичную нехитрую метафору развивает еще одна участница:
- 'Это маленький такой винтик. А поскольку винтиков много, и если они все такие не очень надежные, они все просто очень мешают жить большому организму. Потому что каждый совершенно маленький действительно пытается взять взятку, пытается препятствовать что-то сделать. Это страшно, потому что их много, этих винтиков, слишком'.
На фокус-группе в Новосибирске первый же респондент, отвечавший на вопрос модератора о чиновничестве в России, лаконично заявил:
Более того, когда по ходу дискуссии ее участники попытались определить, кого именно можно считать чиновником, один из них (между прочим, 60-летний ученый, физик) счел именно это обстоятельство наиболее адекватным критерием:
- 'Кому взятки дают, тот и чиновник'.
Другой, впрочем, слегка подкорректировал:
Можно спорить о том, насколько корректны эти формулировки, но сама попытка дать определение чиновничества, исходя не из функций данной социальной группы, а из того, как составляющие ее индивиды злоупотребляют или могут злоупотреблять своими полномочиями, достаточно красноречива. В связи с этим заслуживает внимания реплика участника московской дискуссии:
- Чиновник – 'это страшная вещь. В свое время – в 17 веке, по-моему, – им не платили зарплату, считали, что он и на взятки проживет. А сейчас у нас почему-то (!) еще и зарплату платят из бюджета за наш счет'.
Сказано это, по-видимому, в запале, и респондент едва ли всерьез считает целесообразным отказаться от содержания чиновников за счет бюджета и вернуться к средневековой системе 'кормлений' – суть которой он, разумеется, представляет себе не вполне адекватно, – но в том, что 'чиновник' и 'взяточник' – синонимы, он, кажется, и в самом деле уверен абсолютно. Во всяком случае, свою тираду он завершает утверждением о совершенно особой природе этого социального персонажа:
- 'если просто сказать, то есть люди, а есть чиновники'.
Ему вторит участник другой, новосибирской фокус-группы:
- 'Это образ мышления, образ жизни. Вот он родился, и вот он чиновник. И всё'.
Тезис о том, что чиновниками рождаются, воспроизводится, впрочем, не слишком часто. Но с тем, что чиновниками становятся, главным образом, в расчете на нелегальные 'доходы', соглашаются едва ли не все участники дискуссий.
- 'Любой чиновник ищет кормушку' (ДФГ, Самара).
- 'Чиновник любой, где садится в кресло,... – сидит в основном из-за того, что чего-то там можно взять' (ДФГ, Самара).
- 'Хоть какая-то, но власть у него; эту власть он доит' (ДФГ, Москва).
Никаких возражений такие суждения не встречают.
Большинство участников фокус-групп разделяет и тезис о всевластии чиновников. Один из них утверждает:
- 'Не зря говорят, что чиновник не имеет ничего, но ему принадлежит весь мир. Сейчас от... чиновника зависит всё. И он абсолютно не несёт никакой ответственности'.
Другая цитирует услышанную в какой-то телепередаче фразу:
- «жаловаться старшему чиновнику на младшего – это всё равно, что в стае крокодилов жаловаться старшему крокодилу на то, что младший крокодил сильно кусается», –
и добавляет: 'Вот так оно и есть'.
В том, что касается оценки результатов деятельности чиновников, граждане тоже практически единодушны. Тут весьма показателен следующий диалог:
- 'Модератор: – Какова роль чиновничества в современной России?
Участница ДФГ: – Тормоз.
Модератор: – Тормоз чего? Реформ?
Участница ДФГ: – Всего тормоз'.
Стоит отметить, что вопрос о том, как деятельность чиновников сказывается на макроэкономической или макрополитической ситуации, содействует или препятствует она реализации президентских и правительственных инициатив, участниками фокус-групп почти не затрагивался. Зато они охотно делились друг сдругом многочисленными историями о контактах со служащими паспортных столов, районных администраций, налоговых инспекций, ГИБДД и т.д., убедительно и весьма темпераментно демонстрируя личное знакомство с теми пороками отечественного чиновничества, о которых шла речь.
На каждой фокус-группе неизбежно возникал момент, когда сама логика обмена мнениями подводила участников к вопросу о том, нужны ли вообще России чиновники. Никто вслух не усомнился в их необходимости (да и вряд ли у кого-либо действительно мелькнула безумная мысль об 'упразднении' чиновничества), но везде в такие моменты раздавались голоса 'в защиту' чиновников. Однако звучали эти голоса крайне неуверенно. Например, один из участников московской дискуссии высказался следующим образом:
- 'В основном я согласен... – это и взяточник, и тормозит, и прочее, но и, в то же время, чиновники разные есть, которые и радеют о народе, конечно, не забывая и себя (!). Но в принципе мы все работаем за зарплату и стараемся получить побольше
(как будто иные выступающие говорили о работе чиновников 'за зарплату', а не о взятках), но я считаю, что чиновник – это необходимая вещь, без которой не обойдется ни одна страна'.
'Без чиновников нельзя', – поддержала респондентка, и – в ответ на 'наивный' вопрос модератора: 'Почему?' – пояснила: 'Потому что они проводят определенную линию, даже (!) законную линию они проводят'. Однако модератору это объяснение показалось недостаточным; последовала просьба: 'Возьмите какого-нибудь чиновника и расскажите, как он проводит эту линию'. Просьба была незамедлительно удовлетворена:
- 'Ну, возьмите чиновника, ну, в квартирных делах, а в милиции вот возьмите сейчас. Вот регистрируют там приезжих... Без взятки он тебе ничего не сделает, хотя он должен сделать по закону, он обязан сделать, зарегистрировать, но он это сделает только тогда, когда ему дадут взяточку. Не дадут взятку, он будет мурыжить...'.
Попытка проиллюстрировать полезность чиновника конкретным примером увенчалась, таким образом, полным провалом, и участница дискуссии, забыв освоей 'адвокатской' роли, с увлечением принялась описывать беззакония 'подзащитного'.
На другой фокус-группе, в Новосибирске, поиск аргументов 'в защиту' чиновников оказался несколько более успешным. После того, как прозвучали обвинения во взяточничестве и тезис о том, что чиновничество – 'всего тормоз', один из участников дискуссии вспомнил о Санэпидстанции:
- 'Это тоже чиновники, которые защищают от всякой отравы. То есть нельзя сказать, что они совсем бесполезны'.
Другой упомянул о пожарном надзоре, и, наконец, третий, пенсионер и ветеран МВД, резюмировал:
- 'Надо сказать, что чиновник нужен. Но в то же время иногда он плохой человек'.
Фраза 'без чиновников нельзя' прозвучала и в Самаре. Но – в сопровождении следующего комментария:
- 'Нужны чиновники, перед которыми ты не должен... шапку ломать, а чиновник, который тебя напрямую должен связать с государством. Он как бы проводник. А над ним довлеет закон... Но ты не должен к нему ходить месяцами, годами: 'Подпиши, ну подпиши, Христа ради'. Такие чиновники нам не нужны'.
В целом участники дискуссий, крайне негативно оценивая современное российское чиновничество, сознают, что попросту 'упразднить' его невозможно. К их представлениям о том, как надлежит исправлять пороки чиновника, мы еще вернемся.
Но прежде следует подчеркнуть, что, по мнению абсолютного большинства российских граждан, их зависимость от чиновников за последние годы возросла.
* * *
Вопрос: Как Вы считаете, жизнь таких людей, как Вы, зависит от работы чиновников в большей мере, в меньшей или в той же мере, как 10-15 лет назад?
|
Россияне вцелом |
Молодежь (18-35 лет) |
Респонденты с высшим образованием |
Жители мегаполисов |
Эксперты |
|
В большей мере |
57 |
51 |
56 |
52 |
32 |
|
В той же мере |
17 |
15 |
18 |
23 |
18 |
|
В меньшей мере |
11 |
17 |
18 |
16 |
47 |
|
Затр. ответить |
5 |
17 |
8 |
9 |
3 |
|
Причем даже в наиболее 'авангардных' социально-демографических группах (молодежь, высокообразованные граждане, жители крупнейших городов), которые в целом успешнее, чем прочие, адаптируются к новым социальным реалиям и чаще позитивно оценивают плоды посткоммунистической трансформации, это мнение разделяется примерно втрое чаще, чем противоположное. Вместе с тем, опрос экспертов принес принципиально иные результаты: здесь респонденты вполтора раза чаще говорят об уменьшении, нежели об увеличении зависимости от чиновников.
Столь значительный контраст между суждениями 'рядовых' граждан, с одной стороны, и экспертов, представляющих региональные элиты, – с другой, обнаруживается, надо сказать, нечасто. Если учесть, что постановка вопроса ориентирует респондентов на оценку сдвигов в положении людей, близких к ним по социальному статусу ('таких людей, как Вы'), то можно предположить, что полученные данные достаточно адекватно отражают реальное положение дел: возможно, ослабление зависимости от чиновников в повседневной жизни испытывают, прежде всего, именно представители различных региональных элит, связанных с местным чиновничеством разнообразными и, несомненно, достаточно тесными узами.
Однако тот факт, что большинство респондентов в общероссийском опросе заявляет об усилении зависимости от работы чиновников, представляется чрезвычайно значимым – даже если сделать определенную 'поправку на ностальгию', приняв в расчет известную склонность наших сограждан демонстративно преувеличивать тяготы постперестроечной эпохи. Ведь 'общим знаменателем' практически всех реальных достижений этого времени – таких как преодоление тотального дефицита и формирование рынка товаров и услуг, относительная свобода экономической деятельности, ликвидация 'идеологических' ограничителей профессионально-карьерного роста, свобода слова, свобода выезда из страны и т.д. – должно было бы, кажется, стать именно ощущение хотя бы частичного освобождения от бремени унизительной зависимости от 'начальства' вповседневной жизни. Ощущение, которое в действительности, судя по приведенным данным, испытывает лишь весьма ограниченное меньшинство российских граждан.
Помимо прочего это, очевидно, связано с тем, как изменилось в последние годы само российское чиновничество. Проинтервьюированные эксперты, в большинстве своем, склонны оценивать эти изменения как негативные, причем они особо отмечают усиление коррумпированности, эгоизма и безответственности чиновников:
- 'В какой-то степени изменились, скорее всего – в худшую сторону, более наглые стали. Бедные люди с большими амбициями и с большими возможностями'.
- 'Они, конечно, изменились. Одним словом, они обнаглели, стали более уверенными в своих возможностях и в своей безнаказанности. Страх улетучился'.
- 'Изменились по части того, что нет сегодня сдерживающего фактора. Если за 15 лет сравнивать, то в 85 году все-таки было давление со стороны КПСС, и в то время еще действовал народный контроль. Поэтому не было так развито злоупотребление служебным положением в плане взяточничества. Хотя в то время взятки и были, но не в таких количествах, и в основном злоупотребление было в приобретении дефицита. А сейчас чиновники на любом уровне активно участвуют в переделе собственности. <...> Больше сдерживающих факторов нет. Поэтому чиновники больше стали коррумпированными. Потом – отдаление от основной части населения, потому что население фактически не может повлиять на смену чиновника'.
- 'Если раньше на прием к чиновнику любого ранга можно было бы попасть, то теперь это практически невозможно .... Они не делают практически ничего, кроме как обеспечивают свои собственные нужды'.
- 'Они стали более наглыми, стали считать себя более важными и больше брать взятки. Раньше могли брать взятки, но не столько, сколько сейчас'.
- 'Чиновники изменились, к сожалению, в худшую сторону: они потеряли ответственность, не выполняют возложенные на них задачи, злоупотребляют своим положением'.
- 'Это минимум ответственности, максимум привилегий, это зачастую откровенное вымогательство'.
- 'Появилось больше соблазнов, вороватее стали, менее качественны в пунктуальности своей, не боятся «сдать свой партбилет». Не опасаются соседских взглядов, что живут не по средствам, что выдадут. Появилось больше возможностей использовать свои должностные полномочия'.
Показательно, что даже сравнительно немногочисленные эксперты, позитивно оценивающие те перемены, которые происходят в среде чиновников, говорят окоррумпированности этой среды:
- 'В лучшую сторону: они стали более реалистично смотреть на вещи, на второй план ушла идеология, но в то же время есть, конечно, и минусы. Минусы заключаются в том, что у них появилось больше возможностей для использования каких-то теневых операций, то есть – коррупция';
- 'Да, в лучшую сторону. Современные чиновники – умные, неглупые, вороватые, жуликоватые'.
Из проинтервьюированных экспертов 14 определенно утверждают, что чиновники стали менее ответственными, чем раньше, и только шесть – что они стали более ответственными. Причем снижение ответственности объясняется, главным образом, ослаблением контроля 'сверху':
- 'Сейчас мало рычагов, которые принуждали бы к этой ответственности. Раньше были партийные структуры, СМИ и т.д. Сейчас еще не налажена структура контроля'.
- 'У них сейчас большая защищенность кресел, чем при советской власти. Они не бояться, что их снимут'.
- 'Раньше система как бы строже наказывала за безответственность, и поэтому не все могли себе позволить быть безответственными'.
- 'Чиновника можно только заставить более ответственно поступать. Управляемость и ответственность до этого пока не дошли'.
Те же, кто считает, что чиновники ведут себя сегодня более ответственно, приписывают это, главным образом, повышению их профессионализма. И только водном интервью звучит мысль о том, что некоторые позитивные сдвиги в этом направлении связаны с повышением 'правовой грамотности населения. То есть, население стало относиться более жестко, вплоть до судебных разбирательств, и чиновники стали подстраиваться'.
В оценках уровня компетентности современного чиновничества эксперты расходятся. Многие полагают, что этот уровень снизился, поскольку чиновники 'более распущенные стали; им нет смысла – никто их не заставляет быть более компетентными', 'представляют собой касту, для которой все остальные люди представляют собой лишь обузу, источник ненужных вопросов'. Кроме того, отмечается дефицит квалифицированных кадров, поскольку 'спецы высшей пробы находят работу либо в коммерческих структурах, либо за границей'.
Однако несколько чаще звучит мнение о повышении профессионального уровня чиновников:
- 'Более деловые, профессиональные, энергичные и предприимчивые они стали'.
- 'Появилось много образованных людей, которые вошли в эти структуры, и они достаточно компетентны'.
- 'Жизнь заставляет, и чиновники, и люди у нас становятся более грамотными, хотя это еще далеко от нормальных правовых отношений'.
Но отнюдь не все эксперты склонны считать, что повышение компетентности, профессионализма чиновника обязательно делает его более полезным слугой общества:
- 'Более молодые приходят, более образованные, хотя, может быть, несколько авантюристичные. Общая скованность государства миновала, и люди стали более свободными'.
И тут же оговаривается:
- 'Не всегда более праведными, но более свободными'.
Другой рассуждает так:
- 'Они понимают, что <способность> хорошо ориентироваться в своей деятельности позволяет им больше зарабатывать, то есть воровать. Конечно, может быть, это и благо: ведь не все чиновники – негодяи, есть среди них прекрасные люди, компетентные работники. То есть, есть две полярности: одни учатся для того, чтобы больше воровать, а другие для того, чтобы стать более квалифицированнее. Хотя границы очень размыты'.
При такой постановке вопроса рост компетентности чиновников предстает 'палкой о двух концах'. В еще большей мере это справедливо применительно к проблеме их самостоятельности. Среди экспертов ощутимо преобладает мнение отом, что чиновники стали более самостоятельными в принятии решений, но если одни считают этот сдвиг определенно позитивным, то другие – скорее негативным, поскольку, по их мнению, чиновники различных уровней злоупотребляют обретенной свободой действий в своих корыстных интересах.
В целом же можно, не слишком преувеличивая, констатировать, что если в недалеком прошлом главным пороком отечественного чиновника, наряду с коррумпированностью, представлялся бюрократизм – тупое и трусливое следование зачастую совершенно бессмысленным инструкциям, нежелание брать на себя ответственность за принятие решений и т.д., – то сейчас ситуация принципиально изменилась. Именно в чрезвычайно 'творческом' отношении чиновника к своим профессиональным обязанностям, в его склонности к безудержной эксплуатации своих служебных полномочий в личных интересах как 'рядовые' граждане, так и представители региональных элит видят самую серьезную проблему. Не случайно и участники фокус-групп, и эксперты неоднократно высказывались за усиление регламентации и ужесточение контроля над деятельностью чиновника.
* * *
В ходе опроса экспертов последним был задан вопрос о том, 'что следует предпринять в первую очередь для усиления эффективности работы государственного аппарата: усилить контроль за чиновниками или повысить им зарплату?' Почти половина опрошенных (46%) высказались за 'кнут', и только 12% – за 'пряник'.
На фокус-группах идея ужесточения контроля над деятельностью чиновников тоже пользовалась большей популярностью, чем предложения о материальном стимулировании их добросовестности:
- 'Должны быть жесткие рамки закона, за которые они не будут выходить'.
- 'Надо более чётко регламентировать, более жестко все стороны деятельности их <чиновников> взаимоотношений. Был бы жёсткий регламент – не было бы никаких проблем'.
Нельзя сказать, впрочем, чтобы участники дискуссий категорически возражали против увеличения зарплаты чиновников. Но сама по себе эта мера, по мнению респондентов, не способна позитивно сказаться на деятельности чиновников. Когда модератор на одной фокус-группе попытался спросить: 'Если им зарплату платить больше будут, как Вы думаете?', – участники единодушно ответили:
- 'Нет, ничего не изменится. Бесполезно'.
После чего один из них, впрочем, пояснил:
- 'Зарплата должна быть на уровне. Раз он государево око, он должен получать соответствующе. Но он должен знать, что если он чего-то где-то... – он вылетит как пробка. И никто его держать не будет. Пойдёт подметать улицы'.
Тезис о необходимости сочетания 'кнута' и 'пряника' вообще звучал неоднократно:
- 'Ужесточить требования и повысить оклады'.
- 'Зарплату надо делать должной, и, кроме того, хороший контроль'.
Однако участники дискуссий, соглашающиеся на повышение окладов чиновников, как правило, отвергают логику, в соответствии с которой высокая оплата труда государственного служащего отобьет у него охоту изыскивать незаконные способы обогащения:
- 'Зарплата в принципе не ограничивает в получении взятки, потому что это как ком снежный, т.е. желание получить еще больше'.
- 'Много же денег не бывает. Люди с любого оклада будут брать'.
На вопрос модератора о том, каким должен быть доход чиновника среднего уровня, 'чтобы он не брал взятки', следует ответ:
- 'Это должен быть не доход
(то есть – дело не в величине дохода как таковой). Это должна быть боязнь потерять эту зарплату'.
И – реплика другой участницы дискуссии:
- 'Чиновник должен держаться за свое место'.
Иначе говоря, 'соглашаясь' на повышение зарплаты чиновника, участники фокус-групп рассчитывают не столько 'договориться' с ним, сколько получить дополнительный рычаг давления: 'кнут' в этой логике явно первичен, 'прянику' же отводится сугубо вспомогательная роль.
Но и с такой постановкой вопроса согласны отнюдь не все. 'Я думаю, если им увеличить зарплату, произойдет совершенный отрыв чиновничества от народа. И это будет хуже' – говорит один участник дискуссии. 'Да, конечно'- подтверждает другой. 'Потому что они резко перейдут на другой уровень, – соглашается третий. И резюмирует: 'То есть, бесполезно'.
Возможно, именно это ощущение бесперспективности воздействия на чиновника как 'кнутом', так и 'пряником' побуждает участников фокус-групп периодически заводить разговор о необходимости воспитания государственных служащих, апеллировать к совести и морали. И лишь на одной дискуссии, в Новосибирске, поднимается вопрос об уровне правовой культуры общества, о том, что сами граждане могут бороться с произволом чиновников:
- 'Это зависит от нас. При чем тут чиновники? Это зависит от культуры общества'.
- 'Если бы все знали свои права, тогда чиновники были бы тише воды, ниже травы. А поскольку мы их не знаем в основном, они себя так и ведут'.
Следует отметить, что в вопросе об оптимальном уровне оплаты труда чиновников – по крайней мере, высшего ранга – эксперты проявляют гораздо большую щедрость, нежели 'рядовые' граждане. И тем, и другим было сообщено, что зарплата российского министра составляет около 10 тыс. руб. в месяц. И среди тех, и среди других лишь 2% опрошенных поверили, что зарплата – 'единственный источник дохода российских министров'. Но отношение к обозначенной сумме оказалось различным.
Вопрос: Если бы это зависело от Вас, Вы бы сейчас увеличили зарплату министров, уменьшили или оставили бы зарплату министров без изменения?
|
Россияне в целом |
Эксперты |
|
Увеличил бы |
8 |
57 |
|
Оставил бы без изменения |
30 |
35 |
|
Уменьшил бы |
48 |
5 |
|
Затр. ответить |
14 |
3 |
|
Но вот в чем эксперты и 'рядовые' граждане оказались практически единодушны, так это в отношении к вопросу о необходимости сокращения 'числа служащих государственных органов управления (чиновников)'. За такое сокращение входе общероссийского опроса высказались 80% респондентов, а против – только 9%. Среди экспертов же за сокращение государственного аппарата 'проголосовали' 79% опрошенных, против – 14%.
На фокус-группах это предложение высказывалось неоднократно, и неизменно встречалось всеми с энтузиазмом. Один участник дискуссии даже заявил:
Проинтервьюированные эксперты были не столь экзальтированны; они, как правило, говорили о необходимости провести реорганизацию государственного аппарата, изменить и перераспределить функции ведомств и чиновников, но, тем не менее, идею, как правило, поддерживали. Однако почти все они весьма скептически оценивали перспективы сокращения государственного аппарата при В.Путине:
- 'Об этом заявляет каждое должностное лицо, которое приходит на свой пост, будь то министр, губернатор, Президент. Как правило, это заканчивается некими перестановками, не более того, существенного сокращения не будет'.
- 'Путин, возможно, сократит чиновничий аппарат, но он сделает это точно так же, как в свое время сделал Ельцин: сначала распустит часть чиновников, а затем наберет снова и гораздо больше'.
- 'Большого сокращения я думаю, не будет. Скорее это будет популистская мера, но потом она завуалируется'.
- 'Я думаю, что Путин пойдет на сокращение, но на 10-15%, на большее просто не получиться. Они в другом обличии снова появятся';
- 'Грозился не только Путин. В одном месте сокращают, в другом...'.
- 'История наша свидетельствует о том, что попытки сократить аппарат приводят к существенному увеличению. В принципе, мне кажется, Президент очень зависим от чиновников, которые его окружают, а если это так называемые «мышиные гнезда» и «тараканьи тропы», то это выйдет себе дороже сокращать по-настоящему. Это будут скорее всего передвижки'.
Приведенные данные не оставляют, кажется, сомнений в том, что проблема сокращения и совершенствования государственного аппарата является до крайности актуальной и в социальном, и в политическом, и в психологическом отношении. Решение двуединой задачи по либерализации российской экономики и восстановлению доверия общества к власти, по-видимому, недостижимо до тех пор, пока эта проблема отодвигается на второй план.
|