|
Подавляющее большинство наших сограждан (90%) в той или иной степени осведомлены о значении слова 'бюрократ': 53% опрошенных уверенно заявили, что знают его, еще 37% – 'что-то слышали', и лишь 6% респондентов слышат впервые.
Опрошенные, в принципе, имеют представление о том, где с наибольшей вероятностью могут встретиться с представителями бюрократии. На дискуссионных фокус-группах участники упоминали всевозможные организации социальной сферы (ЖКХ, социальные службы, поликлиники, школы и институты), а также паспортные столы, районные администрации, налоговые инспекции, ГАИ.
Внушительный список 'бюрократических организаций' был дополнен ответами респондентов на открытый вопрос о том, где именно они сталкивались с представителями бюрократии. В результате чего выяснилось, что бюрократы есть 'везде, куда ни пойди', 'они неискоренимы'. Данные массового опроса свидетельствуют о том, что 40% опрошенных в последнее время не имели контактов с бюрократами, 25% сталкивались с ними редко и еще 20% – часто. Однако даже те, кто ответил отрицательно на вопрос о недавних встречах с бюрократами, неплохо осведомлены об их нравах, специфике деятельности и 'местах дислокации'.
В целом опрошенные достаточно негативно отзываются о представителях мелкого и среднего чиновничества в России. Эмоциональная окрашенность суждений участников фокус-групп не позволяет усомниться в правильности подобного утверждения. Так, в частности, московская дискуссия открылась красноречивой репликой одной из участниц: 'Лучше бы с ними вообще не встречаться!'. Ей вторят другие участники обсуждения:
- '
Модератор: Что вы думаете об этих людях?
Оля: Как только от человека что-то зависит, он это по полной программе использует.
Иван: Да всех их сажать надо!
Юра: Они все преступники, потому что они все преступают закон' (ДФГ, Москва).
Неудивительно, что подобный негативный вектор оценки бюрократии отчетливо прослеживается и в ответах на открытый вопрос об ассоциациях, возникающих при упоминании слова 'бюрократ'. Лишь немногие опрошенные полагают, что слово 'бюрократ' – это просто синоним 'государственного служащего', 'человека на административной должности'. Много чаще в 'бюрократе', 'чиновнике' (эти понятия, похоже, для большинства наших сограждан идентичны) видят такого госслужащего, который употребляет свое административное положение исключительно во зло. Негодование вызывает удивительная способность бюрократов к 'затягиванию всех возможных решений', их стремление повсюду расставить препоны для нормального разрешения гражданами своих вопросов и житейских проблем. 'Волокитчик в законе' – так красноречиво определил один из респондентов типичного представителя этого слоя. С ним согласны и участники фокус-групп, и региональные эксперты (порой – как раз 'те самые' чиновники).
- 'Столкновение с ним – это, безусловно, огромная потеря времени, потому что умение создать очередь, неудобства для того, кто пришел, это, конечно, тоже один из талантов чиновника. Все это не может вызывать симпатий'
(эксперт, Барнаул).
- 'Когда рядовой гражданин сталкивается с чиновником именно мелкого и среднего звена, он сталкивается прежде всего с фактами или волокиты, или бездушного отношения, или просто неумения работать с гражданами, которые пришли с какой-то просьбой или на прием. Поскольку этих случаев очень много, то и впечатление остается негативное'
(эксперт, Волгоград).
В результате такая деятельность, по мнению опрошенных, закономерно наносит вред всем позитивным начинаниям в стране. 'Это огромная сила, тормозящая все лучшее и вперед стремящееся', – говорит эксперт из Барнаула. С этим согласен и его земляк: 'Если одним словом, то это 'ретроградство' – тормоз и нежелание идти на обновление'. Обсуждение на фокус-группах лишь подтверждает этот тезис:
- '
Петр: О малом бизнесе у нас много говорят, но чиновники малому бизнесу продвижения не дают.
Надежда: Душат чиновники' (ДФГ, Воронеж).
- '
Модератор: Как вы считаете, чиновники в целом тормозят развитие нашей страны?
Лена: Конечно, 100%.
Виктор Иванович: Да. Из-за этого ничего и не движется, если движется, то только назад' (ДФГ, Санкт-Петербург).
Однако преградой для развития всего нового в стране, как полагают опрошенные, порой выступает не только сам бюрократ с его бесспорными пороками, а вся система бюрократического управления. Чрезмерно раздутый управленческий аппарат вызывает справедливое раздражение у участников дискуссий, подчеркивающих, что для решения какого-либо пустякового житейского вопроса приходится обходить с десяток инстанций:
- '
Модератор: Насколько российские чиновники различных уровней мешают жить простым людям?
Ирина: Слишком много уровней. Было бы все это попроще, поменьше этих бумажек собирать: пошел в один кабинет штампик поставил, к другой – галочку, к третьей... Потом только к четвертой отнес. Было бы все на месте' (ДФГ, Воронеж).
- 'У нас система получения документов уж больно большая: чтобы получить какой-то документ, нужно обойти кучу чиновников, и каждый будет трепать тебе нервы'
(ДФГ, Воронеж).
Взяточничество оказалось одним из самых общепризнанных 'грехов' российской бюрократии. Обвинения в этом зле звучали на фокус-группах буквально с самого начала дискуссий. В Воронеже один из участников поделился: 'Будешь ругаться и ничего не добьешься, пока конвертик не положишь'. 'И что, без взятки ничего?' – удивилась модератор. 'Добьешься, через год или два, но надо время ходить туда', – был неутешительный ответ. Одна из участниц питерской фокус-группы, не обвиняя никого открыто, привела очень убедительный пример, демонстрирующий, как именно в массовом сознании происходит формирование распространенного представления о тотальном взяточничестве чиновников.
- 'Женщина работает простым бухгалтером в жилконторе, обеспечивает всю семью: покупает и мебель как средний класс, и кинотеатр домашний, и сантехнику. Не думаю, что там столько зарабатывают, чтобы так полностью обеспечивать семью'.
Интересно, что участники воронежской фокус-группы отчасти попытались 'взять огонь на себя': в начале обсуждения разгорелась полемика относительно степени вины каждого из нас, простых граждан, за воспитание 'таких' чиновников. Один респондент, ломая устоявшийся стереотип, заявляет:
- 'Я считаю, что какие мы сами, такие и чиновники. И чиновников мы делаем сами, и тут не надо обижаться, что шоколадку берут, деньги. Никто нас не заставляет давать все это. Мы их делаем сами'.
Его оппонентка защищается: 'Я просто нервы свои берегу', – однако безрезультатно:
- 'Вы дали сами. Он вас не заставлял давать'.
Именно на этой фокус-группе нашлась еще одна участница, посчитавшая возможным выступить с 'адвокатской' речью в защиту бюрократов:
- 'А почему они берут? Потому что маленькая зарплата, и тоже надо жить. У них тоже есть семьи, дети. И у детей преподаватели тоже берут – и очень немаленькие суммы'.
Однако, как видно из приведенной цитаты, возможность для оправдания бюрократов кроется не в 'пагубном влиянии' простых граждан (как в предыдущем сюжете), а в пороках всей российской системы.
Взяточничеством, по мнению опрошенных, грехи нашей бюрократии далеко не ограничиваются. Негодование вызывает позиционирование этими мелкими и средними чиновниками себя как некой 'высшей касты' (данный тезис, как полагают респонденты, справедлив в отношении всех, кто так или иначе наделен властью, пусть и очень небольшой).
- 'Вот мы, налогоплательщики, мы содержим эту армию чиновников многочисленных. Значит, уже какое-то от них должно уважение исходить, хотя бы в форме обращения на 'Вы'. Но ни один милиционер никогда не скажет 'Вы', он всегда 'тыкнет'. И все чиновники так общаются. Хотя такого не должно быть',
– сокрушается участница столичной фокус-группы. Ей вторит респондентка из Санкт-Петербурга:
- 'Там маленькая зарплата, но их оттуда никому не выгнать. Потому что у них есть другие доходы. Левый доход. И каждый сидит на своём месте, как будто он сидит на троне. И человек, приходящий к нему, получается человеком третьего сорта, как будто виноват, что пришёл, потревожил несчастного чиновника'.
Ответы опрошенных на открытый вопрос о том, каким представляется им типичный российский бюрократ, а также суждения представителей региональных элит лишь дополняют картину:
- 'Человек, до которого не достучаться'
(открытый вопрос).
- 'С пренебрежением к простым людям относятся'
(открытый вопрос).
- 'Спиной к народу'
(открытый вопрос).
- 'Самое главное, что они унижают людей. Всех, кто к ним приближается. Несомненно, они себя чувствуют более высокой кастой'
(эксперт, Нижний Новгород).
Объект 'заботы' бюрократов – еще один камень преткновения в развернувшихся дискуссиях. Чьи интересы должны защищать чиновники: народа или государства? Респонденты уверенно решают в пользу и того, и другого. В массовом сознании понятия 'народ' и 'государство' неразрывно связаны, и то, что приносит благо народу, естественно, должно помогать и государству:
- 'О
лег: В идеале они должны заботиться, чтобы мы жили хорошо и ни о чем не думали.
Модератор: Мы – это кто?
Олег: Народ. Мы с вами.
Наташа: Налогоплательщики.
Модератор: Они должны защищать чьи интересы? Народа или государства?
Иван: А мы и есть государство.
Виктор: Конечно, народа. Ведь с народа уже идет и государство. Какой народ – такое и государство' (ДФГ, Москва).
- '
Модератор: Они <чиновники> должны помогать людям или государству?
Инга: Они как проводник между государством и населением. Они должны стоять на страже наших интересов, но не забывая о государстве.
Надежда: Они государственные чиновники – значит, должны...
Ирина: Служить государству, помогая людям' (ДФГ, Воронеж).
Именно в контексте отмеченного выше органического единства 'народа' и 'государства' респонденты склонны рассматривать реальную деятельность чиновничества. В такой системе координат осознание того, что чиновники уже давно 'не ставят своей целью ни улучшение жизни населения, ни улучшение жизни государства', не приводит к разочарованию в государстве. Стремление бюрократов использовать власть в корыстных целях в глазах опрошенных дискредитирует лишь самих этих людей, не бросая при этом тень на государство в целом. Так, участница московского обсуждения убеждена:
- 'Они служат себе, но не народу. Они используют эту власть, лакомый кусочек, для себя'.
Ее мысль дополняет респондентка из северной столицы:
- 'Они делают вид, что работают для государства, а на самом деле работают для себя'.
Та же позиция – и в ответах на открытый вопрос:
- 'Все только для себя, а другим ничего'; 'имеет власть и использует ее в своих корыстных целях'
; 'бюрократы – они всегда были теми, кто старается только для себя, а не для людей'.
Таким образом, опрошенные рисуют отнюдь не радужный портрет типичного представителя средней и мелкой бюрократии: его личностные характеристики, а также функциональное исполнение собственных обязанностей оставляют желать лучшего.
* * *
Эксперты смогли во многом дополнить и скорректировать этот образ. По мнению представителей региональных элит, современный бюрократ – это, как правило, родственник или знакомый представителя старой советской бюрократии: 'привилегированная каста' смогла, несмотря на многочисленные трудности, сохранить себя.
- 'В меру воспитан, очень самолюбив, обычно пришел по чьему-то протеже, является родственником или знакомым чиновников прежнего состава. То есть это дети, внуки, знакомые бывших чиновников'
(эксперт, Ульяновск).
- 'Они все, за редким исключением, совершенно не профессионалы. Как правило, это близкие родственники старых чиновников или еще кто-то. Нет у них никакого образования, зато много гонора'
(эксперт, Волгоград).
Сохранив себя как определенную высшую касту, представители современной бюрократии, однако, унаследовали лишь часть присущих ей в прошлом качеств. Эксперты отмечают, что эти люди отличаются высокой степенью исполнительности и 'чинопочитания', однако они 'потеряли' в профессионализме и интеллектуальных данных.
- 'По моему жизненному опыту, это неудачники в своей профессии, те, кто не нашел себя в своем деле'
(эксперт, Барнаул).
- 'Прежде всего – почитание вышестоящего начальника. Безусловно, без этого вся иерархия чиновничества рухнула бы. Определенная исполнительская дисциплина, понимание начальника с полуслова, чванство по отношению к другим людям, к тем, с которыми они работают, – это присуще практически всем, начиная от простой паспортистки'
(эксперт, Рязань).
- 'Ограниченность во всем – в знаниях, в культуре, даже в культуре поведения'
(эксперт, Нижний Новгород).
Эксперты в целом склонны негативно оценивать те изменения, которые произошли с российским чиновничеством в посткоммунистическую эпоху. Большинство представителей региональных элит заявляют, что разница заметна – и она явно не в пользу 'молодых' бюрократов. Одной из основных причин такого положения дел является отсутствие отлаженной системы отбора кадров, адекватной подготовки управленческого аппарата, что неминуемо сказывается на профессионализме современного чиновничества – и ведет к увеличению числа бюрократов-'временщиков'.
- 'Была очень жесткая система отбора: сначала нужно было в комсомоле хорошо поработать, затем где-то на производственной службе. Затем тебя переводили на партийную работу, и ты здесь под контролем находился. Затем ты двигался дальше. Сейчас подобную роль играет система отношений'
(эксперт, Самара).
- 'При коммунистах чиновники в профессиональном плане были гораздо выше. Это была каста, лелеянная и взращиваемая десятилетиями, а сейчас среди чиновников большинство людей – временные, случайные, которых туда толкнула жизнь'
(эксперт, Сургут).
- 'Уходят хорошие специалисты из ряда областей, особенно знавшие коммунальное хозяйство, коммуникации и так далее. Это просто страшная беда для России. И приходят люди, более молодые, с одной стороны, но с другой – малокомпетентные и не имеющие опыта управления, знаний профессиональных. И это плохо очень'
(эксперт, Нижний Новгород).
Еще одной причиной, определившей снижение уровня профессиональной подготовки и морального облика современного бюрократа по сравнению с его коллегой 20-30-летней давности, является отсутствие страха наказания. Как замечают эксперты, сегодня разрушена та жесткая иерархия соподчинения и контроля, которая достаточно эффективно функционировала в советское время.
- 'Современный чиновник отличается большей коррумпированностью и меньшей ответственностью по отношению к просителям. Потому что над чиновником советского времени существовала целая иерархия тех, кто мог его наказать, и к представителям этой иерархии обиженный имел возможность обратиться. В современных условиях эта иерархия стала намного меньшей, и мелкий чиновник чувствует себя полновластным хозяином'
(эксперт, Пятигорск).
- 'Сейчас даже хуже, чем в советское время, потому что раньше боялись за партийный билет, а сейчас этого страха просто нет'
(эксперт, Тула).
Справедливости ради нельзя не отметить тот факт, что некоторые представители региональных элит склонны рассматривать произошедшие с бюрократией перемены в положительном ключе. Им импонирует свойственная многим современным чиновникам свобода в действиях, стремление учиться и совершенствовать свои навыки, расширять кругозор:
- 'Молодые чиновники, молодое поколение отличаются более высоким уровнем профессионализма, более широким кругозором, желанием учиться'
(эксперт, Кемерово).
- 'Они более предприимчивы, они в большей степени самостоятельны в принятии решений, они пытаются внести определенный деловой элемент'
(эксперт, Барнаул).
Однако свобода часто оборачивается вседозволенностью и движением к анархии – особенно там, где испокон веков основным принципом была исполнительность и жесткая иерархия. 'Характеристика современного чиновничества – это меньшая исполнительность, – сетует эксперт из Санкт-Петербурга. – В советское время была ситуация, когда принятое решение чиновники на низовом уровне исполняли более тщательно. То есть, и улицы были чище, и остальное все было сделано лучше'.
* * *
Интересно проследить логику суждений респондентов по поводу того, почему же люди становятся бюрократами. Так, треть опрошенных (30%) на первое место в этом процессе выводит индивидуальные свойства личности. Отметим, что тезисы о том, что 'просто есть такой тип людей', бюрократизм 'в крови заложен', не слишком популярны среди респондентов. Гораздо чаще респонденты склонны утверждать, что бюрократами людей делает жажда наживы, властолюбие, некомпетентность в других сферах деятельности:
- 'Жадность людская'
(открытый вопрос).
- 'Нравится чувство власти'
(открытый вопрос).
- 'Неграмотные специалисты становятся бюрократами'
(открытый вопрос).
Немаловажную роль в процессе превращения простого госслужащего в бюрократа (со всеми вытекающими отсюда негативными последствиями) играет и специфика профессиональной деятельности. Так, если человек получает доступ к власти (хотя бы небольшой) и его доходы закономерно растут, то, по мнению опрошенных, у него есть все шансы превратиться в 'сонмище пороков', уже описанных выше:
- 'Как только хотя бы маленькой властью обзаведутся, так и становятся такими...'
(открытый вопрос).
- 'Должность и деньги портят'
(открытый вопрос).
И все же – имеет ли смысл бороться с негативными проявлениями бюрократизма или остается только смириться с тем, что бюрократия со всеми ее многочисленными пороками – зло, причем зло неискоренимое? Мнения респондентов по этому поводу разделились примерно поровну: 39% опрошенных убеждены, что эта борьба заранее обречена на провал и причиной тому – специфика развития нашей страны.
'У нас такое развитие. И страна у нас такая и люди с таким мышлением: чтобы что-то сделать, надо что-то дать', – рассуждает участница воронежской фокус-группы. С ней согласен другой участник: 'Прежде чем что-то получить, надо дать'. 'Каждый идет к чиновнику с такой мыслью. Надо чтобы переродились поколения', – заканчивает респондентка свою мысль. Еще один участник дискуссии подводит пессимистический итог:
- 'Система отработана, ее не перестроишь еще минимум 200 лет. Это поколения должны смениться'.
В то же время 42% опрошенных убеждены, что мириться с пороками бюрократии ни в коем случае нельзя и что это зло вполне можно искоренить. Они предлагают целый арсенал средств (от 'точечного' воздействия – увольнения провинившихся – до кардинальной перестройки всей системы управления), с помощью которых можно попробовать воздействовать на бюрократию.
Чаще всего респонденты предлагают усилить контроль за мелким и средним чиновничеством 'сверху': 'Контроль вышестоящих или общественных организаций', – говорит участница обсуждения в Воронеже, но ее тут же перебивает другой респондент: 'Будет круговая порука'. Проблема коррупции и взяточничества в высших эшелонах власти (хотя эта тема и не была целью обсуждения на ДФГ) подспудно присутствовала во всех дискуссиях. Реплика, прозвучавшая на фокус-группе в Санкт-Петербурге: 'У нас выше воруют так, что никому и не снилось', – наглядно демонстрирует то обстоятельство, которое, порой, вынуждало участников обсуждения отказываться от идеи усиления контроля за мелким и средним чиновничеством в пользу других методов.
В качестве упомянутых альтернатив можно отметить два подхода, высказанных опрошенными: увеличение зарплаты чиновникам и ужесточение законодательства. Однако первая идея в ходе обсуждения тоже вызвала много сомнений: 'Должна увеличиваться зарплата чиновника – это обязательно', – безапелляционно заявляет респондент. Его поддерживает другая участница дискуссии: 'Чтобы они не брали взяток'. Однако третья убеждена, что 'денег никогда много не бывает'. Им вторит представитель региональных элит:
- 'Вот сейчас постоянно идет спор о том, что чиновникам нужно платить как можно больше денег, чтобы они не брали взяток. Я думаю, что это не решит вопрос ни в коем случае: сколько им ни плати, им все равно больше захочется. По-видимому, должен так отбор производиться, чтобы действительно высококвалифицированные люди туда шли и порядочные'
(эксперт, Нижний Новгород).
Идея ужесточения законодательства в данном контексте оказалась наименее спорной. Одна часть опрошенных высказывается за введение более четких законов, не создающих почвы для бюрократических злоупотреблений:
- 'Законодательство должно исключать бюрократизм'
(открытый вопрос).
- 'Писать хорошие, четкие, строгие законы'
(открытый вопрос).
- 'Изменение законов и инструкций'
(открытый вопрос).
- 'Принять соответствующие законы'
(открытый вопрос).
- 'Усовершенствовать закон'
(открытый вопрос).
А другие убеждены, что усовершенствованные законы должны помогать карать тех, кто совершает должностные преступления и использует свое служебное положение в личных целях.
- 'Жесткость законов для всех'
(открытый вопрос).
- 'Издать законы, соблюдать Конституцию'
(открытый вопрос).
Часть респондентов, высказывающихся за необходимость искоренения пороков бюрократии (18%), роль форпоста в этой борьбе отводит властям: исполнительной ('Правительство', 'административные органы'), законодательной ('Госдума'), судебной. Опрошенные полагают, что реформирование должно идти 'сверху', а инициатором преобразований должен выступить непосредственно 'Путин Владимир Владимирович'. Хотя, вполне естественно, что случаями уже имевших место должностных преступлений должны заниматься 'правоохранительные органы, прокуратура'. Однако многие респонденты (14%) не склонны преуменьшать в этом вопросе и роль 'рядовых' граждан: взявшись 'все вместе', 'простые люди', по их мнению, способны внести посильный вклад в борьбу с бюрократизмом.
|