База данных ФОМ > Разделение властей или властный монолит? (принцип разделения властей в российском массовом сознании)

База данных ФОМ > Культура, религия и наука > Наука > Социология

13.12.2001, Опрос населения

Разделение властей или властный монолит? (принцип разделения властей в российском массовом сознании)

версия для распечатки текущего документа

Отчет по результатам опроса 6-7 октября 2001 г.http://www.fom.ru/survey/dominant/295/729/2389.html

Принцип разделения властей, в соответствии с которым сконструирована сегодня российская государственность (Мы оставляем в стороне спорный вопрос о том, насколько адекватно реализован этот принцип в Кон-ституции РФ, насколько корректно сбалансированы в ней полномочия ветвей власти и насколько дейст-венна на практике система сдержек и противовесов.), противоречит традиционным для российской политической культуры представлениям об оптимальной модели взаимоотношений власти и общества – представлениям, органически связанным с установками на государственный патернализм и регламентацию социальных отношений 'сверху'. Являясь необходимым элементом институционального дизайна современной демократии, разделение властей предусматривает, как известно, относительную автономию и взаимный контроль ветвей власти, обеспечиваемый системой сдержек и противовесов. Оно изначально призвано не только и не столько рационализировать процесс государственного управления, сколько гарантировать подотчетность власти обществу, служить противоядием против тирании и механизмом защиты прав и интересов граждан от злоупотреблений со стороны государства.

Но если идея разделения властей базируется на презумпции об опасности государственного произвола и необходимости превентивного ограничения прерогатив власти, то для патерналистского сознания приоритетна иная, по существу – противоположная презумпция. Рассматривая государство как инициатора и движущую силу всех социальных процессов и возлагая на него всю полноту ответственности за состояние общества, это сознание видит в беспрепятственном проникновении власти во все закоулки социального пространства необходимое условие нормального функционирования социума. Институциональные ограничения для такого проникновения, порождаемые разделением властей, оно склонно воспринимать как неоправданные препятствия, мешающие государству исполнять 'родительские' функции по отношению к обществу. Поэтому укорененной в отечественной политической культуре ориентации на всестороннюю опеку государства над народом релевантна не установка на диверсификацию власти, а, напротив, установка на ее монолитность.

Такая монолитность, разумеется, не только допускает, но и предусматривает определенное разграничение функций между различными властными структурами. Но разграничение – сугубо инструментальное, возникающее, по существу, в результате делегирования полномочий и ответственности сверху вниз по властной иерархии и призванное обеспечивать эффективное исполнение стратегических решений, которые принимаются в едином центре власти – если не одним человеком, главой государства.

Поскольку представления о реальной и желаемой 'анатомии' власти тесно связаны с представлениями о ее предназначении, не будет большим преувеличением сказать, что отношение наших сограждан к разделению властей является одним из наиболее значимых и универсальных индикаторов, позволяющих судить о том, в какой мере трансформировались базовые социальные и политические установки российского массового сознания в целом.

Насколько же освоена и усвоена сегодня российскими гражданами идея разделения властей, как она понимается, интерпретируется и оценивается? Как воспринимается относительная автономия ветвей власти – как норма или как аномалия? В какой мере подверглась – и подверглась ли – эрозии установка на монолитность власти?

Обращаясь к данной проблематике, мы отдавали себе отчет в том, что попытка получить ответы на подобные вопросы сопряжена со значительными трудностями. Было бы, разумеется, наивно ожидать, что смысл самого понятия 'разделение властей' вполне ясен большинству российских граждан, что они понимают его адекватно и более или менее полно. Поэтому их отношение к институту разделения властей – а не к понятию, обозначающему этот институт, – приходится реконструировать, анализируя, главным образом, представления респондентов о предназначении наличных институтов власти (например, мнения о том, зачем нужен парламент и нужен ли он вообще) – представления, которые неразрывно связаны с оценочными суждениями, определяющимися сугубо ситуационными обстоятельствами.

Однако прежде всего целесообразно все же выяснить, какой смысл наши сограждане вкладывают в само понятие 'разделение властей'. Рассмотрим ответы респондентов на открытый вопрос, который был сформулирован так: 'Как Вы понимаете выражение 'разделение властей'? Что оно, по Вашему мнению, означает?'

Ответили на него 39% опрошенных. Для сравнения: на вопросы о том, в чем состоят функции, обязанности правительства и Государственной думы ответили, соответственно, 77% и 69% респондентов. Уже это сопоставление дает основания полагать, что понятие 'разделение властей' не слишком хорошо знакомо российским гражданам. Содержание ответов не оставляет в этом никаких сомнений.

Лишь в половине из них (20%) речь идет о разграничении функций – между ветвями или органами власти, между отдельными ее представителями и т. д. Как мы увидим далее, далеко не все респонденты, дающие подобные ответы, адекватно понимают принцип разделения властей, а тем более – принимают его. Но сначала обратим внимание на другую половину высказываний.

Многие опрошенные трактуют 'разделение властей' как разногласия, разлад во власти: 'одни люди из власти тянут в одну сторону, другие – в другую'; 'когда власти не могут найти общего языка'; 'разница во мнениях'; 'когда одни хотят править так, а другие – этак: получается конфликт'; 'одни одно говорят, другие – другое'; 'то, что они не могут найти общее мнение'; 'власть не находит между собой общий язык'; 'когда нет согласованности, тогда и делят власть'; 'разногласия между различными органами власти'; 'нет единства'; 'очень плохо: каждый дует в свою дудку'; 'разлад какой-то'; 'плохо, когда согласья нет – на лад дело не идет'.

Подобный разлад, по мнению части респондентов, ведет к неэффективности, недееспособности власти, пагубно сказывающейся на положении дел в стране. В связи с этим неоднократно поминаются 'лебедь, рак и щука'. Многие прямо отождествляют 'разделение властей' с хаосом: 'беспорядок'; 'бардак'; 'анархия'; 'это хаос, когда нет порядка'; 'беспредел'; 'разброд'; 'распад'; 'разделение власти ведет к хаосу'; 'двоевластие, анархия'; 'безвластие, много маленьких князьков'; 'каждый тянет на себя, вот и живем плохо'.

Еще чаще 'разделение властей' понимается как борьба в верхах – борьба, в которой каждый участник преследует свои собственные интересы, а добычей являются 'куски' власти, высокие должности, деньги: 'борьба за власть' (только эту формулировку употребили 12 респондентов); 'каждый тянет одеяло на себя'; 'идет дележ власти, много желающих быть у власти'; 'друг на друга косятся и смотрят, у кого портфель больше'; 'делят портфели'; 'это драчка за большой кусок'; 'дележка денег и власти'; 'каждый хочет трон себе'; 'каждый во власти тянет одеяло на себя, все хотят контролировать, никто не хочет работать'; 'каждый гребет под себя'; 'поделение капитала'; 'они там грызутся между собой, как собаки, все хотят друг над другом стоять'; 'каждая рука к себе тянет'; 'каждый хочет урвать свой кусок'; 'борьба между представителями властей'; 'взятку не поделили'; 'дележ денег'; 'интриги'; 'начинают воевать между собой, выживать друг друга'; 'каждый тянет к себе, все делают для себя'; 'каждый думает только о себе, своей выгоде, а не о народе'. Подобную трактовку понятия 'разделение властей' – как 'войны всех против всех' – предлагают 6% опрошенных.

Процитированные респонденты – как и прочие опрошенные, у которых термин 'разделение властей' вызывает аналогичные ассоциации, – совершенно превратно истолковывают смысл этого термина. Однако следует обратить внимание на то, что практически все они видят в 'разделении властей' нечто скверное и опасное, все разделяют мнение респондента, заявившего: 'это что-то такое, что не для пользы народа'. И хотя они решительно не понимают, о каком 'разделении' идет речь, именно это слово вызывает у них негативную реакцию. Иначе говоря, все они исходят из того, что власти надлежит быть 'нераздельной' – единой, монолитной.

Довольно часто респонденты прямо заявляли об этом, хотя постановка вопроса предполагала интерпретацию понятия 'разделение властей', а отнюдь не оценку данного института: 'затрудняюсь ответить, но делить не надо, власть должна быть одна'; 'это разделение не нужно, пусть будет все едино'; 'ничего хорошего, должна быть одна власть'; 'это то, чего не должно быть: власть должна быть единой'; 'власть должна быть одна в стране'; 'власть должна быть в одних руках'; 'плохо разделение'; 'этого не должно быть – тогда будет порядок в стране'; 'власть должна быть сильной, ее не надо разделять, надо укреплять'; 'ничего хорошего; раньше была советская власть, а сейчас что?'; 'отношусь к этому отрицательно, должно быть все едино'; 'это плохое явление, когда власть разделена: получается перекладывание ответственности, а власть обязана быть неделимой'; 'власть должна быть едина'; 'делить нельзя, а они – каждый как ему лучше'; 'должно быть единовластие – подчинение президенту, который обязан следить за принятием законов и их исполнением'; 'власть должна быть одна, не должно быть разделения властей'.

Установка на монолитность власти отчетливо прослеживается и в репликах тех опрошенных, которые понимают 'разделение властей' как ситуацию, при которой доля власти принадлежит криминалу ('бандиты и правительство'; 'открытая власть и скрытая – мафия'; 'бандиты и власть'), либо полагают, что речь идет о ее 'разделении' между достойными и недостойными людьми во властных структурах: 'одни честные, другие воруют'; 'одни что-то делают для народа, другие только карманы набивают', 'когда неграмотные лезут во власть, оттесняя грамотных', 'одни болеют душой за русских, другие – влезают в криминал, коррупцию'. 'Разделение' явно воспринимается этими респондентами как проявление некоей порчи.

Рассматривая суждения опрошенных, не увязывающих 'разделение властей' с распределением функций, обязанностей, следует упомянуть еще об одном, довольно крупном блоке высказываний. Некоторые респонденты отождествляют 'разделение властей' с многопартийностью и с политическим плюрализмом вообще, с борьбой различных идейно-политических течений и группировок: 'каждая партия хочет взять власть в свои руки'; 'это разделение по партиям'; 'одни хотят демократии, другие – коммунизма, третьи – чего-то еще'; 'что-то наподобие многопартийности'; 'в Думе разделены на партии, раньше не было партий, все было едино'; 'у каждой партии свои взгляды и убеждения'; 'кто более демократичен и кто за старую власть'; 'Жириновский – одно, 'Яблоко' – другое'; 'многопартийность'; 'разделение власти между партиями; раньше была одна партия – теперь много'; 'деление на правых и левых'; 'борьба за власть между политическими партиями'; 'наличие нескольких партий сразу'; 'коммунисты и демократы'; 'когда партии делят, кто над чем властвует'; 'много партий, много мнений'; 'по партиям разбрелись'.

Иногда в высказываниях такого рода звучит недовольство, раздражение по поводу многопартийности, разноголосицы мнений, но преобладает, пожалуй, нейтральная интонация.

Обратимся теперь к ответам тех респондентов, которые так или иначе увязывают 'разделение властей' с разграничением функций. Примерно каждый третий из них (7% опрошенных) обнаружил понимание того обстоятельства, что речь идет не просто о разных органах государственного управления, а о разных ветвях власти. Правда, подавляющее большинство этих респондентов говорит лишь о двух ветвях: 'исполнительная и законодательная'; 'законодательная власть – Дума, исполнительная – правительство'; 'власть разделена по функциям – исполнительная и законодательная'; 'Дума – это одно, а правительство – другое: две ветви власти'; 'одни принимают законы, другие их исполняют'; 'Дума занимается законотворчеством, а правительство руководит и исполняет законы'; 'отдельно исполнительная и законодательная – чтобы друг друга уравновешивали'; 'у нас две власти: исполнительная и законодательная'; 'есть власть правительственная, есть депутатская'; 'есть власть законодательная и есть – исполнительная'; 'власть делится на законодательную и исполнительную'.

О третьей ветви власти – судебной – вспоминают гораздо реже; лишь очень небольшая часть наших сограждан воспринимает судебную систему как институт власти: 'есть три ветви власти: исполнительная, законодательная и судебная'; 'каждая власть должна делать свое дело – законодательная, исполнительная, судебная'; 'есть судебная, законодательная, исполнительная власти, у всех разные обязанности, что вытекает из определений'; 'законодательная, исполнительная, судебная – как же еще понимать?'

Однако понимать, как выясняется, можно по-разному. Некоторые респонденты весьма своеобразно представляют себе 'ассортимент' ветвей власти, между которыми происходит разделение функций: 'власть делится между органами власти: партия, профсоюз, правительство'; 'мирская и духовная, парламент и Совет федерации'; 'силовая, промышленная'; 'Чубайс руководит электроэнергией, другой – нефтью, это и есть разделение властей'; 'когда законодательная власть отделена от исполнительной, или церковь – от государства'; 'экономическая и политическая власть'; 'каждый своим занимается: милиция ловит преступников, прокуратура судит, депутаты в Думе спят'.

Еще более существенным представляется тот факт, что многие респонденты говорят о 'разделении властей' как о сугубо функциональном распределении обязанностей, полномочий, ответственности между людьми или органами власти. В их понимании 'разделение властей' осуществляют вышестоящие 'начальники' (или один 'начальник' – глава государства), распределяя обязанности между подчиненными. Некоторые так, собственно, и говорят: 'высокопоставленные чиновники решают вопросы о разделении власти'; 'один человек не может делать все, нужно разделять работу на заместителей'; 'хорошее дело, один человек не может отвечать за все'; 'чтобы не один человек занимался всеми вопросами в государстве, а обязанности были распределены на всех'.

Подобных реплик сравнительно немного, но аналогичное понимание 'разделения властей', несомненно, характерно и для подавляющего большинства опрошенных, для которых суть дела сводится к тому, что 'каждый должен заниматься своим делом', 'каждый занимается своим делом'. Только данные формулировки употребили более 20 опрошенных. И этот мотив звучит во множестве высказываний: 'каждый должен быть на своем месте'; 'каждый должен делать то, что ему положено'; 'каждый должен отвечать за свою работу'; 'специализация – каждый занимается своим делом'; 'когда один отвечает за одно, другой – за другое'; 'разные органы несут разные обязанности'; 'каждый министр выполняет строго свою работу'; 'разделение властей по функциональным обязанностям'; 'каждый руководитель должен нести свою миссию'; 'группа ответственных лиц заведует своей частью обязанностей'; 'каждый исполняет свои функции'; 'каждый чиновник занимается своим делом'; 'каждый отвечает за свою сферу деятельности'; 'каждый должен есть свою морковку'.

Очевидно, что люди, отождествляющие 'разделение властей' с обычным разграничением полномочий между должностными лицами – 'технической' процедурой, без которой мало-мальски эффективная деятельность любых управленческих структур невозможна в принципе, – весьма далеки от понимания политической 'сверхзадачи' и принципов функционирования этого демократического института. Но, более того, есть основания предполагать, что схожее представление о его предназначении разделяет и некоторая часть опрошенных, продемонстрировавших, вроде бы, более или менее адекватное понимание термина, – теми, кто ассоциировал понятие 'разделение властей' с разграничением законодательной и исполнительной власти.

Ведь такое разграничение в принципе вполне может интерпретироваться как если и не исключительно, то по преимуществу функциональное – когда акцент делается не на автономии и взаимозависимости ветвей власти, а на самом факте различия их обязанностей и прерогатив.

Тут следует учесть, помимо прочего, и специфику исторического опыта наших сограждан. Институциональный дизайн 'советской власти' более или менее правдоподобно имитировал схему разделения властей – несмотря на то, что мифологема о всевластии Советов этой схеме противоречила. Никакой диверсификации власти, разумеется, не было и в помине, но формально законодательные функции принадлежали 'выборным' Советам, которые фактически выступали в роли некоего законодательного 'департамента' властного монолита.

Не воспринимают ли по крайней мере некоторые из наших сограждан и сегодня законодательную власть в качестве подобного 'департамента'? Поскольку интерпретация 'разделения властей' как сугубо инструментального разграничения полномочий, обязанностей ('каждый должен заниматься своим делом') распространена, как мы видели, весьма широко, то естественно предположить, что этот же смысл вкладывает в свои ответы и часть респондентов, говорящих о наличии 'двух властей' – законодательной и исполнительной. Мы не можем, конечно, с уверенностью судить о том, как именно понимает взаимоотношения законодательной и исполнительной властей тот или иной конкретный респондент, дающий подобный ответ, – как отношения двух структурных подразделений властного монолита или относительно автономных ветвей власти, обладающих институциональными ресурсами для взаимного контроля, которые в совокупности составляют систему сдержек и противовесов. Но вряд ли можно сомневаться в том, что первая версия имеет определенное хождение.

Во всяком случае, ответы, в которых отчетливо слышится адекватное понимание природы взаимоотношений между ветвями власти в рамках системы разделения властей, встречаются крайне редко. Хотя и встречаются: 'это законодательная, исполнительная, судебная власти, когда ни одна из них не превалирует над другой'; 'власти контролируют друг друга'; 'оно означает некую модель правового государства, когда существуют законодательная, исполнительная и судебная власть, которые действуют в общем направлении'.

Наконец, следует упомянуть еще об одной трактовке понятия 'разделение властей'. Определенная часть опрошенных (2%, что составляет 5% от числа ответивших на открытый вопрос) полагает, что оно описывает взаимоотношения между федеральными и региональными властями, а также местным самоуправлением: 'в центре своя власть, на местах – своя'; 'федеральные, региональные, местные'; 'центральная власть в Москве и окраинная – по областям'; 'разделение на областные и региональные власти'; 'разделение власти по территориальному признаку'; 'местные, федеральные'; 'центр – одно, областные власти – сами хозяева'; 'власть центра и власть на местах'.

В принципе такая трактовка не является ошибочной: в федеративных государствах разделение властей 'по вертикали', обеспечиваемое не только разграничением полномочий, но и механизмами взаимного сдерживания, составляет значимый компонент системы разделения властей. Хотя 'первичным', базовым компонентом этой системы является все же относительная автономия ветвей власти – как на общенациональном, так и на региональном уровнях.

Однако по крайней мере некоторые из респондентов, говоривших об отношениях центра и регионов, определенно имели в виду не столько разграничение функций между разными уровнями власти – и уж тем более не механизм их институционального взаимодействия, сколько ситуацию, при которой региональные власти просто игнорируют центр: 'когда власть делится на центральную и губернскую: в Москве принимают законы, а в областях – не выполняются'; 'безвластие, много маленьких князьков'; 'Москва издает одни законы – Новосибирск делает по-своему'. Иначе говоря, определенная часть упоминающих об отношениях между Москвой и регионами фактически солидарна с довольно широко распространенной точкой зрения, согласно которой 'разделение властей' – синоним хаоса.

Подведем предварительный итог. Можно констатировать, что смысл термина 'разделение властей' в той или иной мере адекватно понимают меньше четверти респондентов, ответивших на соответствующий открытый вопрос (менее 10% опрошенных). Насколько меньше – сказать практически невозможно: высказывания респондентов, отвечающих на открытые вопросы, отнюдь не всегда подлежат однозначной интерпретации. Может быть, что и большинство опрошенных, упоминавших в своих ответах о законодательной и исполнительной власти или о Москве и регионах, не имеют сколько-нибудь внятного представления о предназначении разделения властей и принципах функционирования данного института. Этого мы не знаем – но знаем наверняка, что три четверти ответивших трактуют понятие 'разделение властей' совершенно превратно. И еще мы знаем, что само это словосочетание вызывает у весьма значительной части наших сограждан негативные эмоции и ассоциации. А в основе такой реакции лежит, очевидно, традиционная установка на монолитность власти и, соответственно, опасения по поводу возможных последствий ее диверсификации.

Однако суждения наших соотечественников о понятии 'разделение властей' содержат лишь косвенные, хотя и достаточно значимые свидетельства их отношения к самому этому институту. Поскольку напрямую спрашивать респондентов о том, как они оценивают разделение властей, явно не имело смысла – в силу предсказуемо низкой осведомленности о содержании этого термина, – наиболее рациональный способ выяснить их позиции относительно ценности данного института состоял в том, чтобы проверить, насколько оправданным представляется им само существование автономных ветвей власти.

Но говорить в этом контексте о власти судебной было бы абсурдным – как из-за того, что судебная система, как уже отмечалось, крайне редко воспринимается нашими соотечественниками в качестве института власти, так и потому, что 'предложение' об упразднении ее автономии было бы небезосновательно воспринято как 'призыв' санкционировать полный произвол власти исполнительной, а стало быть – с негодованием отвергнуто даже теми, кто считает всякую диверсификацию власти порочной. Не менее абсурдным было бы, разумеется, спрашивать и о возможности обойтись без исполнительной власти или передать ее функции какой-либо иной ветви власти.

Поэтому единственным кандидатом на 'упразднение' оказалась законодательная власть. Но обращаться к респондентам с 'предложением' о ликвидации законодательной власти как таковой также было бы неуместно – прежде всего, по сугубо семантическим причинам: оно было бы 'расслышано' как предложение 'упразднить' законы вообще, иначе говоря, пойти по пути беззакония и произвола.

Исходя из этих соображений, мы задали респондентам вопрос о том, оправдано ли существование Государственной думы – института, который в значительной степени отождествляется нашими согражданами с законодательной ветвью власти в целом.

Вопрос: 'Как Вы полагаете, для страны было бы лучше или хуже, если бы Государственной думы вообще не было, если бы ее обязанности и полномочия взяло на себя правительство?'

	Россияне в целом	Образование
	Россияне в целом	ниже среднего	среднее	среднее спец.	высшее
Лучше	40	45	37	40	36
Хуже	41	29	42	43	52
Затр. ответить	20	26	21	17	12

Мнение о том, что без Думы стране было бы лучше, оказалось столь же распространенным, как и противоположная точка зрения. При этом наименее образованные респонденты довольно решительно 'проголосовали' за передачу ее обязанностей и полномочий правительству, а наиболее образованные – против такой операции.

Суждения опрошенных на этот счет варьируются, хотя и не очень сильно, в зависимости от возраста (молодежь чаще, чем представители старшего поколения, 'заступается' за Думу), от типа населенного пункта, в котором проживают респонденты (сельские жители охотнее, чем горожане, высказываются за ее упразднение), и весьма ощутимо – от уровня их доходов: среди относительно состоятельных граждан – с доходом, превышающим 1500 руб. на члена семьи, – лишь 33% полагают, что без Думы стране было бы лучше, а 50% – что ей было бы хуже.

Заслуживает внимания тот факт, что сторонники Г. Зюганова высказываются за передачу функций Думы правительству несколько чаще, чем прочие респонденты (среди них первую точку зрения поддержали 45% опрошенных, а вторую – только 37%). На первый взгляд, было бы логичнее ожидать обратного: во второй половине прошлого десятилетия в Думе доминировали коммунисты, и в бесчисленных баталиях между Охотным рядом, с одной стороны, и Кремлем и Белым домом – с другой симпатии коммунистического электората были, как правило, на стороне первого. Да и сегодня, несмотря на значительное ослабление парламентских позиций КПРФ, Дума в целом ощутимо 'левее' правительства.

И тем не менее, именно сторонники лидера КПРФ чаще других респондентов признают Думу вредным для страны институтом. Представляется, что тут дает о себе знать, прежде всего, негативизм в отношении диверсификации власти, органичный, как было сказано выше, для патерналистского сознания. Ориентация на государственный экспансионизм, на опеку государства над обществом и индивидом, присущая коммунистическому электорату в наибольшей степени – более того, являющаяся 'несущей конструкцией' политического сознания левых, – порождает установку на монолитность власти, и этот фактор 'перевешивает' собственно политические соображения, которые должны были бы, кажется, побуждать сторонников Г. Зюганова 'защищать' прерогативы Думы.

В связи с этим весьма показательным следует признать и то, что позитивное отношение к идее о передаче полномочий Думы правительству намного чаще, чем где бы то ни было, демонстрируется в Южном федеральном округе – в макрорегионе, где в силу ряда исторических обстоятельств установка на государственное покровительство укоренена в массовом сознании особенно прочно: здесь 52% опрошенных считают, что для страны было бы лучше, если бы Думы не было, и только 31% – что так было бы хуже. Для сравнения: среди жителей Уральского федерального округа, которые в опросах практически всегда обнаруживают значительно меньшую приверженность патерналистским установкам, нежели россияне в целом, первую точку зрения разделяют только 28% респондентов, тогда как вторую – 46%.

Граждане, заявляющие, что передача обязанностей и полномочий Думы правительству пошла бы на пользу нашей стране, безусловно, не приемлют принципа разделения властей. Но можно ли утверждать обратное: что все или почти все респонденты, поддерживающие противоположную точку зрения, являются приверженцами этого принципа – пусть даже и 'стихийными', весьма приблизительно представляющими себе, какова политическая 'сверхзадача' подобной диверсификации власти?

Приведенные ниже данные заставляют усомниться в этом.

Вопрос: 'Одни считают, что разногласия и споры между Думой и правительством – это нормальное явление, что они, в конечном счете, полезны для страны. Другие считают, что разногласия и споры между Думой и правительством – это ненормальное и вредное для страны явление. Какая точка зрения Вам ближе – первая или вторая?'

	Россияне в целом	Вопрос: 'Как Вы полагаете, для страны было бы лучше или хуже, если бы Государственной думы вообще не было, если бы ее обязанности и полномочия взяло на себя правительство?'
	Россияне в целом	лучше	хуже	затр. ответить
Первая	51	42	65	39
Вторая	36	50	29	25
Затр. ответить	13	8	7	37

Не стоит удивляться тому, что наши сограждане охотнее признают споры и разногласия между Думой и правительством 'нормальным' и даже 'полезным' явлением (51%), чем высказываются против 'упразднения' одного из участников таких споров (41%). Ведь само по себе представление о желательности и даже необходимости дискуссий для выработки разумных решений 'принадлежит' обыденному сознанию и является для отечественного массового сознания вполне традиционным – в конце концов, за пословицу 'в споре рождается истина' и при Сталине не сажали. Вопрос, полезны ли споры между Охотным рядом и Белом домом, был задан респондентам раньше, чем их спросили о полезности Думы для страны. И совершенно естественно, что даже многие из тех, кто предпочел бы, чтобы Думы вовсе не было, ответили на первый из этих вопросов положительно (42%): если уж Дума существует и определенным образом участвует в отправлении власти, то почему бы ей и не спорить с правительством? Впрочем, совершенно естественно и то, что опрошенные, считающие, что без Думы стране было бы хуже, санкционируют ее споры с правительством значительно охотнее (65%).

Однако как понять тех, кто, высказываясь против 'упразднения' Думы, заявляет, вместе с тем, что 'разногласия и споры между Думой и правительством – это ненормальное и вредное для страны явление'? Мы уже высказывали предположение, что некоторые из наших сограждан интерпретируют разделение властей как сугубо функциональное разграничение обязанностей и воспринимают законодательную ветвь власти в качестве некоего 'департамента', ведающего производством законов. Именно при таком 'инструментальном' подходе к этому вопросу достаточно естественно придерживаться той точки зрения, что Дума стране нужна, но полемизировать с правительством ей не следует. Впрочем, представляется очевидным, что приверженцы этой точки зрения являются, по существу, противниками разделения властей: ведь, рассматривая разногласия между Думой и правительством как аномалию, они фактически высказываются против системы сдержек и противовесов, которая институционализирует эти разногласия.

Поэтому к сторонникам – сознательным или, чаще, 'стихийным' – принципа разделения властей можно более или менее обоснованно причислять лишь респондентов, которые заявляют, что без Думы стране было бы хуже, и одновременно – что споры и разногласия между нею и правительством являются нормой, что они 'в конечном счете, полезны для страны'. Таковых, как следует из приведенных выше данных, обнаружилось не слишком много – 26% опрошенных (65% от числа противников упразднения Думы).

Суждения респондентов относительно полезности Думы как института в известной мере зависят от того, как они оценивают практическую деятельность этого органа власти: респонденты, полагающие, что без Думы стране было бы лучше, демонстрируют более негативное отношение к нижней палате российского парламента, чем их оппоненты, – здесь доля отрицательных оценок ('плохо' и 'очень плохо') практически вдвое превышает долю оценок положительных.

Вопрос: 'Как, по Вашему мнению, Государственная дума сегодня справляется со своими обязанностями?'

	Россияне в целом	Вопрос: 'Как Вы полагаете, для страны было бы лучше или хуже, если бы Государственной думы вообще не было, если бы ее обязанности и полномочия взяло на себя правительство?'
	Россияне в целом	лучше	хуже	затр. ответить
Отлично	0	0	0	1
Хорошо	5	2	8	4
Удовлетворительно	37	30	44	36
Плохо	35	44	29	26
Очень плохо	14	18	13	11
Затр. ответить	9	6	6	21

В то же время опрошенные, полагающие, что упразднение Думы пошло бы во вред стране, несколько чаще оценивают ее деятельность положительно (52%), чем отрицательно (42%).

Однако эти же данные доказывают, что было бы большим упрощением объяснять взгляды наших соотечественников по поводу автономии законодательной власти исключительно тем, как они воспринимают деяния депутатов: если треть сторонников упразднения Думы более или менее удовлетворены ее работой, а 42% противников – этой работой недовольны, то, следовательно, установки на монолитность власти или, напротив, на ее диверсификацию имеют самостоятельное значение для существенной части российских граждан.

И уж совсем никакого влияния на суждения респондентов по поводу целесообразности передачи полномочий Думы правительству не оказывают их представления о том, насколько успешно действует последнее. Правительство, отметим, получает от опрошенных в целом значительно более высокие оценки, нежели Дума, но благосклоннее к нему – не те, кто соглашаются с 'предложением' о передаче ему функций Думы, а те, кто это 'предложение' отвергают.

Вопрос: 'Как, по Вашему мнению, российское правительство сегодня справляется со своими обязанностями?'

	Россияне в целом	Вопрос: 'Как Вы полагаете, для страны было бы лучше или хуже, если бы Государственной Думы вообще не было, если бы ее обязанности и полномочия взяло на себя правительство?'
	Россияне в целом	лучше	хуже	затр. ответить
Отлично	0	0	0	0
Хорошо	12	9	14	13
Удовлетворительно	54	55	56	46
Плохо	22	24	21	20
Очень плохо	6	5	5	9
Затр. ответить	6	6	3	12

Иначе говоря, удовлетворенность деятельностью правительства ни в коей мере не является мотивом, побуждающим респондентов высказываться в пользу расширения его функций за счет обязанностей и полномочий Думы.

Но как российские граждане представляют себе сегодняшнее распределение функций между Думой и правительством?

Опрошенные весьма уверенно отвечали на открытые вопросы о том, в чем, по их мнению, 'состоят функции, обязанности' правительства – с одной стороны, и Думы – с другой. И надо сразу сказать, что ответы на эти вопросы довольно существенно различались.

Содержание половины высказываний респондентов относительно функций правительства (38% ответов) сводилось к тому, что оно должно обеспечивать благосостояние народа: 'заботиться о народе'; 'повышать благосостояние народа'; 'думать о народе'; 'защищать народ'; 'улучшить жизнь людей'; 'обеспечить нормальную жизнь населению'; 'как мать, заботится о детях'; 'любить свой народ'; 'больше обращать внимание на население и его нужды'; 'чтобы народ жил лучше, богаче'; 'делать для людей нормальную жизнь'; 'интересоваться, как живет народ'; 'забота о нас'; 'чтобы народу жилось хорошо'; 'обустроить жизнь народа'.

Говоря о функциях Думы, опрошенные тоже нередко высказывались аналогичным образом, но все же доля подобных ответов ('о народе заботиться'; 'думать о нас, а то никому не нужны'; 'забота о россиянах'; 'чтобы народу жилось лучше') здесь была втрое ниже – 13%.

Когда респонденты на вопрос о функциях той или иной властной структуры отвечают, что она должна заботиться о народе или повышать его благосостояние, они фактически говорят не о специфических обязанностях данной структуры, обусловленных ее местом в механизме государственного управления, а о предназначении власти как таковой, точнее – о своем понимании этого предназначения. Строго говоря, такие ответы нельзя считать некорректными – ведь в формулировках соответствующих вопросов ('В чем, по Вашему мнению, состоят функции, обязанности правительства?'; 'В чем, по Вашему мне-нию, состоят функции, обязанности Государственной Думы?') не содержится совсем уж прямых, недвусмысленных указаний на то, что речь идет именно о специфических функциях правительства и Думы, присущих исключительно данным институтам. Однако очевидно, что в подобных ответах проявляется склонность респондентов к недифференцированному восприятию власти, связанная, как уже сказано, с установкой на государственное покровительство. Не случайно в большинстве приведенных реплик, как и в сотнях им подобных, отчетливо слышится обида 'маленького человека', обделенного заботой и вниманием со стороны государства.

Но если респонденты втрое чаще говорят о предназначении власти вообще, отвечая на вопрос о функциях правительства, нежели на вопрос о функциях Думы, то это означает, что именно правительство они склонны отождествлять с властью как целым – в гораздо большей мере, чем парламент.

Значительная часть опрошенных (14%) говорит о том, что функции правительства заключаются в управлении государством: 'решать, что и где нужно делать в стране'; 'управлять страной по уму'; 'решать все вопросы страны'; 'блюсти интересы государства'; 'управлять делами в разных сферах деятельности'; 'руководство страной'; 'видеть пути развития страны, регулировать социальные и политические процессы'; 'достойно управлять своей страной'.

Об обязанностях Думы респонденты подобным образом высказывались опять-таки втрое реже – доля опрошенных, характеризующих ее функции как осуществление власти в целом, составляет 4%: 'решать все вопросы, касающиеся деятельности страны'; 'управление государством'; 'руководить страной, знать жизнь во всех регионах'; 'решать все государственные вопросы'.

Причем нередко звучал тезис о том, что роль Думы в управлении государством должна быть вспомогательной, что ее задача – помогать президенту и правительству: 'помогать работать правительству'; 'помогать президенту'; 'выдвигать идеи, давать советы президенту'; 'Дума – это как советники правительству в делах'; 'выполнять указы Путина'; 'доносить до правительства мнение народа'; 'по Конституции они ничего не решают, а только предлагают'.

Довольно значительная часть опрошенных – 12% – к числу функций правительства относит регулирование экономики и финансовой сферы (В первой публикации данных рассматриваемого опроса приводилась другая цифра - 14%. Расхождение связано с тем, что здесь мы исключаем группу высказываний, смысл которых сводился к тому, что пра-вительство должно вывести страну из кризиса (2%). Представляется, что такие реплики ('возродить Рос-сию'; 'поднять Россию из пропасти' и т.д.) все же несколько 'выпадают' из данного массива ответов - они не столько описывают конкретные функции правительства, сколько представляют собой декларации самого общего характера.): 'забота о бюджете, налогах, промышленности, чтобы у всех была работа'; 'регулирование рынка'; 'тратить бюджет в соответствии с планом'; 'все правильно рассчитать, чтобы зарплата у бюджетников была хорошая'; 'грамотно составлять бюджет, реагировать на жизненно важные вопросы; завоз на Север горючего, осмотрительность при приватизации'; 'управление финансами'; 'реализация экономических реформ'; 'создавать рабочие места'; 'возрождение промышленности, по минимуму эксплуатировать полезные ископаемые'; 'наполнение бюджета и распределение его'.

Не будем останавливаться на других, менее распространенных версиях – полное описание представлений граждан о функциях правительства увело бы нас слишком далеко от рассматриваемой проблемы. Однако обратим внимание на одну чрезвычайно показательную, на наш взгляд, зависимость: респонденты, позитивно оценивающие работу правительства, значительно чаще полагают, что его обязанности состоят в управлении государством и регулировании экономики, и значительно реже – говорят о том, что оно должно обеспечивать благосостояние народа, чем те, кто выражает недовольство действиями правительства.

Вопрос: 'В чем, по Вашему мнению, состоят функции, обязанности правительства?'

	Россияне в целом	Вопрос: 'Как, по Вашему мнению, российское правительство сегодня справляется со своими обязанностями?'
	Россияне в целом	хорошо	удовлетворительно	плохо
Обеспечение благосостояния народа	38	36	39	44
Управление государством	13	18	15	11
Регулирование экономики и финансовой системы	12	16	14	9

Иначе говоря, склонность к недифференцированному восприятию власти, связанная, повторим еще раз, с установкой на государственное покровительство, является фактором, стимулирующим критическое отношение к ней. Что вполне естественно: респондент, заявляющий, что функции правительства состоят в заботе о народе и обеспечении его благосостояния, склонен оценивать деятельность кабинета (а фактически – власти в целом) 'по конечному результату' – в соответствии со своим представлением о том, насколько благополучна жизнь российских граждан. Когда же он несколько 'сужает' эти функции, возлагая на правительство всего лишь обязанность управлять государством или регулировать экономику, он, тем самым, обнаруживает, по крайней мере, некоторую предрасположенность к оценке его и по другим критериям: по тому, насколько эффективно действует правительство в очерченных им – пусть и весьма широких – рамках. Если первый подход не предполагает учета каких-либо 'смягчающих обстоятельств', то при втором естественно иметь в виду, что от правительства зависит не все – как в силу ограниченности его функций в системе власти, так и в силу совершенно иных обстоятельств: экономической конъюнктуры, трудовой этики граждан, исторического контекста и т. д. Соответственно, такой подход побуждает респондентов несколько снисходительнее оценивать деяния правительства.

Сторонники этого подхода, как и следовало ожидать, чаще встречаются среди респондентов, высказывающихся против 'упразднения' Думы и передачи ее полномочий правительству, чем среди тех, кто занимает противоположную позицию и вполне определенно отрицает необходимость разделения властей. Отвечая на вопрос о функциях правительства, первые вдвое чаще, чем вторые, говорят о регулировании экономики и финансовой системы (16 и 8% соответствующих групп опрошенных), и несколько чаще – об управлении государством (соответственно, 16 и 13%).

Когда же речь заходит о том, в чем состоят функции, обязанности Государственной думы, 46% опрошенных (две трети ответивших на данный открытый вопрос) заявляют: ее задача – 'принимать', 'создавать', 'утверждать', 'издавать', 'делать', 'вырабатывать', 'писать', 'рассматривать', 'рожать', 'творить' законы.

Среди прочих ответов преобладают высказывания, суть которых сводится к тому, что Дума должна заботиться о народе (13%), осуществлять власть (4%), следить за исполнением законов (2%), исполнять волю избирателей (2%), а также критические отзывы о работе депутатов (2%). Достаточно очевидно, что весьма значительная часть респондентов, давших такие ответы, тоже знает о том, что основная функция Думы – законотворчество.

Но вот что представляется особенно существенным, с точки зрения рассматриваемой здесь темы: о том, что функции, обязанности Думы состоят в создании законов, заявили 57% респондентов, считающих, что для страны было бы хуже, 'если бы Думы вообще не было' (или 74% сторонников этой точки зрения, ответивших на открытый вопрос о ее функциях), и 42% респондентов, полагающих, что так было бы лучше для страны (60% ответивших).

Разница, как видим, достаточно заметная. Если противники 'упразднения' Думы в большей мере, чем их 'оппоненты', склонны акцентировать внимание на ее законодательных функциях, то это означает, что идея о необходимости автономной законодательной власти российскому массовому сознанию, во всяком случае, не совсем чужда.

Однако говорить о широком распространении этой идеи, а тем более – о ее укоренении в российской политической культуре нет ни малейших оснований. Ведь и граждане, утверждающие, что Дума стране не нужна, а ее обязанности следовало бы передать правительству, тоже, как правило, понимают, что речь идет именно о законодательных функциях: реплики о законотворческой деятельности Думы преобладают – пусть и не столь ощутимо – и среди их ответов на вопрос о ее обязанностях.

В связи с этим стоит отметить, что неизбывная радость многих российских социологов и политологов по поводу того, что наши сограждане в ходе социологических исследований, ориентированных на изучение структуры, иерархии ценностей россиян, неизменно демонстрируют чрезвычайно почтительное отношение к 'закону' либо к 'законности', помещая эти понятия на самую вершину ценностной 'пирамиды', не слишком оправдана. Если вполне конвенциональной является точка зрения, согласно которой законодательные функции можно 'безболезненно' передать правительству (Кстати, 2% респондентов, отвечая на вопрос, в чем состоят обязанности правительства, приписали ему законотворческую функцию: 'создавать законы', 'издавать законы' и т.д.), то само по себе почтение к 'закону' пока едва ли может расцениваться как свидетельство становления правового сознания.

Чрезвычайно высокий рейтинг понятия 'закон', подтверждаемый самыми различными опросами, отражает массовую потребность в стабильных и универсальных 'правилах игры'. Но едва ли не столь же массовое безразличие к происхождению этих правил и, тем более, широко распространенная готовность передать право генерировать их исполнительной власти дает основания полагать, что 'закон' для значительной части – вполне вероятно, что для большинства – наших соотечественников тождественен 'порядку'. А такое его понимание вполне органично вписывается в традиционное для российской политической культуры представление об оптимальной модели взаимоотношений власти и общества, предусматривающей более или менее тотальную регламентацию социальных отношений 'сверху'.

Иное же, имманентное правовому сознанию понимание 'закона' неразрывно связано с освоением и усвоением постулата о независимости законодательной власти, формирующейся в результате народного волеизъявления и имеющей действенные рычаги воздействия на власть исполнительную. Подобное понимание 'закона', судя по приведенным данным, отнюдь не является сегодня доминирующим в российском массовом сознании.

Выше мы говорили о том, что 'стихийными' сторонниками принципа разделения властей можно считать тех респондентов, которые признают Думу полезной для страны и полагают, что споры и разногласия между ней и правительством также полезны. Безусловно, в этом утверждении содержится немалое преувеличение: во-первых, здесь начисто игнорируется аспект проблемы, связанный с ролью судебной власти; во-вторых, вполне вероятно, что согласие с обоими приведенными утверждениями может быть обусловлено теми или иными 'побочными' мотивами. Но очевидно, что, по крайней мере, определенную предрасположенность к освоению и усвоению принципа разделения властей демонстрирует только эта группа опрошенных (26%); остальным он вполне определенно чужд.

Поэтому в заключение есть смысл обратить внимание на социально-демографическую конфигурацию данной группы. В ее составе сверхпредставлены респонденты с высшим образованием – 36%, с относительно высокими (свыше 1500 руб. на члена семьи) доходами – 36%, обитатели мегаполисов – 33%, мужчины – 30%, 'оптимисты' (люди, уверенные в том, что им удастся в ближайшее время повысить свой уровень жизни) – 30%. Можно, казалось бы, утверждать, что предрасположенность к освоению принципа разделения властей демонстрируют по преимуществу представители наиболее 'перспективных' социально-демографических групп, располагающих наибольшими социальными ресурсами. Но есть одно обстоятельство, ставящее под сомнение этот оптимистический вывод: к данной группе принадлежит только 25% молодых респондентов – как, кстати, и представителей старшего поколения (несколько сверхпредставлено здесь среднее поколение – 29% респондентов в возрасте от 35 до 50 лет).

Наконец, стоит отметить, что 'стихийные' сторонники принципа разделения властей чаще, чем в среднем по стране, обнаруживаются среди жителей Дальневосточного (41%), Северо-Западного (34%), Центрального (32%) и Уральского (28%) федеральных округов, и реже – среди проживающих в Поволжском (22%), Сибирском (20%) и Южном (20%).

База данных ФОМ > Культура, религия и наука > Наука > Социология > Разделение властей или властный монолит? (принцип разделения властей в российском массовом сознании)