|
Реформа системы государственного управления, предпринятая федеральными властями в начале лета этого года, неизбежно должна была отразиться на тех настроениях, которые сопровождают региональные выборы. В ближайшие два года страну ожидает целая серия губернаторских выборов, которые должны пройти уже в новом политическом контексте.
Выборы главы региональной администрации всегда оказываются событием, которое вольно или невольно заставляет жителей той или иной местности соотносить жизнь их региона с жизнью всей страны. Каковы сейчас настроения людей в отношении губернаторских выборов? Что думают люди о целесообразности изменений в законодательстве, регламентирующем выборы глав регионов? Как россияне оценивают проблему 'регионального сепаратизма', опасность которого еще недавно широко обсуждалась? По этим проблемам высказывались как рядовые граждане (в массовом опросе и в ходе дискуссионных фокус-групп), так ипредставители региональных элит.
* * *
Выборы губернаторов – актуальная тема для экспертов, людей, так или иначе включенных в политическую жизнь своего региона. Около половины опрошенных нами экспертов заявили, что в течение последних двух лет у них прошли выборы руководителей регионов. Большая же часть представителей элит тех республик и областей, вкоторых губернаторских выборов еще не было, заявили, что круг претендентов для участия в предстоящих выборах уже определился ичто нынешний глава региона собирается принять в них участие.
В тех республиках и областях, где по закону прежние губернаторы могут баллотироваться на новый срок, их шансы оцениваются экспертами очень высоко. Доводы для таких оценок можно условно разделить на две группы. Условно – потому что в одном и том же ответе почти всегда встречаются и те, и другие аргументы. Первая группа доводов связана с высокой оценкой деятельности губернатора, вторая – с высокой оценкой административных ресурсов действующей региональной власти.
Говоря об успехах в деятельности нынешних губернаторов, эксперты отмечали, прежде всего, повышение уровня и качества жизни в регионе, которое люди склонны связывать с усилиями его главы:
- 'Что-то сдвинулось, производство стало работать'
(эксперт, Волгоград).
- 'Он очень много делает для тех, кто живет в сельском районе: строит дороги, газ проводит'
(эксперт, Пенза).
- 'Реальные дела есть у него – у остальных только обещания'
(эксперт, Тула).
Подчеркивается наличие собственного руководящего опыта и опытных работников, активность 'команды' действующего губернатора:
- 'Его корпус достаточно работоспособный'
(эксперт, Волгоград).
- 'Кадровая политика такая у него хорошая, сложилась команда'
(эксперт, Пенза).
- 'У него очень большой опыт работы руководителя республики'
(эксперт, Ижевск).
- 'Он хорошо знает регион'
(эксперт, Тула).
Как аргумент в пользу действующего губернатора используется и 'близость кВ.Путину' – реальная или мнимая:
- 'Его позиция ассоциируется с позицией Путина'
(эксперт, Ижевск).
Реже встречается аргумент 'за' действующего губернатора, который можно определить как склонность населения 'мириться со знакомым злом':
- 'Проголосуют за нынешнего губернатора, потому что хуже не будет, хотя лучше тоже не будет...'
(эксперт, Барнаул).
Использование административных ресурсов для победы на выборах действующими губернаторами упоминается как данность, а не как то, с чем есть смысл ивозможность бороться:
- 'На него работало все государственное телевидение'
(эксперт, Киров).
- 'На телевидении сменили руководство, там бывший помощник губернатора. Радио – то же самое, все районные газеты под влиянием губернатора. Оппозиционных газет практически не осталось. Информационное поле закрыто для оппозиционеров'
(эксперт, Владимир).
Еще один аргумент 'за' действующего губернатора – то, что финансовые структуры, которые будут поддерживать альтернативного кандидата, неизбежно заставят его 'отрабатывать' затраченные деньги, и эта отработка может лечь тяжким бременем на население.
- 'Эта публика вкладывает большие деньги и, естественно, заставит их отрабатывать. Как и всякое коммерческое вложение, оно должно принести прибыль. Для области это, естественно, плохо'
(эксперт, Волгоград).
Эксперты, которые уверены в том, что к власти в регионе придет новый человек, чаще всего обосновывают свое убеждение тем, что действующий губернатор не сделал ничего хорошего для людей, ничем себя не проявил:
- 'Кулаков выиграет, нынешний губернатор проиграет. Он ничем себя особенно не проявил, и его, конечно, не выберут. Он не популярен у людей'
(эксперт, Воронеж).
- 'Граждане не удовлетворены сегодняшним положением дел в регионе'
(эксперт, Нижний Новгород).
- 'Надеемся, что придет более грамотный специалист в области экономики изаконов'
(эксперт, Нижний Новгород).
Иногда представители региональных элит говорят, что исход выборов зависит от центральных властей:
- 'Если кандидаты будут все рязанские, то губернатор выиграет. Если Москва сосредоточит свое внимание на альтернативной кандидатуре, то она может повлиять на исход выборов в свою пользу'
(эксперт, Рязань).
'Грязные технологии', используемые действующими губернаторами на выборах, упомянуты только один раз:
- 'Когда проходили выборы, он поднял на 0,7 пенсии, истратил весь фонд, апотом начались проблемы с выплатами пенсий. А ему-то что?! Он уже выбран'
(эксперт, Самара).
Эксперты чаще склоняются к тому, что кандидатура действующего губернатора предпочтительнее, чем новая. Такого же мнения придерживается и большинство рядовых граждан. Отвечая на вопрос 'Если бы выборы губернатора, главы вашего региона состоялись в ближайшее воскресенье, то Вы лично проголосовали бы за нынешнего руководителя региона или за другого кандидата?', почти половина респондентов (44%) заявили, что нынешний для них предпочтительнее. Противоположные установки – на выбор нового губернатора – продемонстрировали 34% респондентов.
Обнаружились существенные региональные различия в предполагаемом поведении на губернаторских выборах. За прежнего главу региона чаще готовы голосовать жители Северо-Западного и Южного федерального округов (60% и 51% соответственно), а за нового кандидата чаще других выражают готовность проголосовать избиратели Сибирского федерального округа (39%).
Большая часть экспертов склонна считать, что для населения региональные выборы важнее, чем общероссийские. Материалы фокус-групп свидетельствуют, что для таких оценок есть основания. Там, где предстоят губернаторские выборы, потенциальные избиратели знают имена претендентов, обсуждают перспективы выборов и в большинстве готовы принять в них участие. Но есть и те, кто относится к предстоящим выборам довольно равнодушно. В ходе обсуждения выявилось три объяснения такой позиции:
- убежденность в том, что за кого бы ни проголосовал, ничего не изменится, что все кандидаты – обманщики:
- 'Приехал в Отрожку один из кандидатов, говорит: 'Голосуйте за меня, яВам газ проведу'. Мы проголосовали, а газа как не было, так и нет'
(ДФГ, Воронеж);
- отсутствие информации о механизмах воздействия граждан на региональную власть (и отсутствие потребности в такой информации);
- убежденность в том, что сфера компетенции губернаторов после путинских реформ сильно сузилась, и теперь от них ничего не зависит:
- 'Их умыли, прополоскали, теперь они спокойные'
(ДФГ, Москва).
* * *
Экспертам и рядовым гражданам было предложено оценить возможные нововведения впорядке формирования региональной власти. В ответе на основной вопрос: выбирать или назначать глав регионов, – и эксперты, и рядовые граждане оказались единодушны. Две трети экспертов и 77% россиян полагают, что губернатора должны выбирать жители региона.
Обсуждался и вопрос о том, что лучше: чтобы глава региона избирался по общим для всех регионов законам, или чтобы в избирательных законах учитывались особенности регионов? Большинство экспертов (примерно две трети) склонно полагать, что нужны общие законы. Рядовые граждане не столь единодушны. Их мнения разделились практически пополам: 43% – за общие законы, регулирующие порядок выборов глав регионов, а 44% – за учет местных особенностей. Здесь заметны региональные различия: за универсальные законы чаще высказываются жители Приволжского и Уральского федеральных округов (51% и 48% соответственно), а за учет особенностей региона – Южного, Сибирского иДальневосточного федеральных округов (52%, 54% и 62% соответственно).
А вот увеличение срока пребывания губернатора в должности и большинство населения (66%), и абсолютное большинство экспертов (примерно девять из десяти) не одобряют. Аргументы 'против' следующие:
- при более долгих сроках вероятнее становятся злоупотребления властью:
- 'Будут создаваться «семьи» уже на региональном уровне. За четыре года риска меньше, чем за семь'
(эксперт, Барнаул);
- нет эффективного механизма отстранения от власти человека, не справившегося со своими обязанностями:
- 'Если плохой губернатор придет на 4 года, у нас есть надежда, что через 4года все-таки можно переизбрать, а так мы вынуждены будем терпеть это 7 лет'
(эксперт, Ижевск);
- при четырехлетнем сроке глава региона активнее работает, чтобы результат был виден избирателям быстро:
- 'Он знает, что его через 4 года могут сбросить, и он все время что-то делает, отчитывается, все время встречается, рассказывает'
(эксперт, Ижевск);
- увеличивается угроза для демократии:
- 'Это привело бы к повышению авторитарных начал на уровне регионов'
(эксперт, Казань);
- возникают нарушения в системе государственного управления, когда Президент работает 4года, а губернаторы – семь.
Аргументы тех, кто считает, что срок пребывания губернаторов в должности нужно увеличивать, не столь многообразны. Они сводятся, в основном, к тому, что губернатор – это должность не политическая, а скорее хозяйственная, здесь нужен специалист, работающий по своей специальности. Вот что говорит, например, один из участников фокус-группы:
- 'Губернатор – это не символ государства, как Президент. Это работа. Бывает, что человек всю жизнь работает по одной специальности. Почему игубернатором не работать, если он делает это хорошо?'
(ДФГ, Санкт-Петербург).
Однако противники этой точки зрения из числа участников дискуссии убеждены, что всю жизнь делать одну и ту же работу хорошо невозможно, тем более если эта работа связана с выполнением властных функций.
Не столь однозначно отношение к возможности для губернаторов избираться более двух раз. Среди россиян сторонников 'третьего срока' – 30%, апротивников – 53%. Эта идея чаще нравится жителям Северо-Западного, Сибирского и Дальневосточного федеральных округов (38%, 46%, и 37% соответственно). Не нравится – тем, кто живет в Центральном и Южном федеральных округах (63% и 59% соответственно). Среди представителей региональных элит предложение о 'третьем сроке' одобряет лишь треть (впрочем, этих экспертов несколько больше, чем выступающих за идею удлинения срока полномочий), а осуждают–почти две трети.
Аргументация экспертов – противников 'третьего срока' более развернутая, чем доводы тех, кто полагает 'третий срок' допустимым. Позиция последних сводятся к утверждению: если человек хорошо работает, если он незаменим, то его нужно избирать на третий срок.
Противники же такого подхода утверждают, что, во-первых, нельзя допускать ограничений вертикальной мобильности – это всегда чревато социальными потрясениями:
- 'У нас будет сложившаяся устойчивая элита, которая не подпускает куправлению других людей, которые, может быть, обладают и умом, и энергией, и лучше поведут дело'
(эксперт, Воронеж).
Во-вторых, так же, как и в случае удлинения срока пребывания в должности до семи лет, увеличивается возможность злоупотреблений:
- 'Эта элита будет 15 или 12 лет властвовать в своих интересах, сугубо групповых'
(эксперт, Рязань).
В качестве примера приводится ситуация в Приморье, где бесконечные злоупотребления губернатора не в состоянии пресечь ни центральные власти, ни избиратели.
- 'И толку от этого человека нет, и выборы не те. Почему же центр не может повлиять на эту ситуацию, ничего не может сделать? Почему он будет прикрываться бесконечно волей народа и прочей демагогией? Надо придумывать эффективную процедуру отзыва'
(эксперт, Барнаул).
* * *
Дискуссия о норме, запрещающей 'третий срок', в настоящий момент непосредственно связывается с именем М.Шаймиева. Напомним, что согласно результатам массового опроса, более половины россиян (53%) не согласны с идеей переизбрания губернаторов более двух раз, но и сторонников ее немало – почти треть опрошенных (30%). Эти россияне говорят о том, что возможны некоторые 'исключения изправил', и М.Шаймиев как раз и является примером и источником доводов впользу 'третьего срока'.
- 'Если народ хочет, если их устраивает... Почему же нет, если он хороший?! Если он делает так, что народ хорошо живет?!'
(ДФГ, Москва)
- 'Раз народ считает, что он достоин, и избирают его, то это нормально'
(ДФГ, Санкт-Петербург).
- 'А почему бы и нет?! Я считаю, что увеличение срока, на который избирается губернатор, неразумно, но вот увеличение числа сроков допустимо, тем более в некоторых ситуациях'
(ДФГ, Санкт-Петербург).
На тот факт, что выдвижение М.Шаймиева на должность президента республики Татарстан противоречит нынешним российским законам, участники ДФГ реагируют в духе 'нельзя, но если очень хочется, то можно', что хорошо иллюстрирует диалог на московской фокус-группе:
- Модератор: 'Но по Конституции – нельзя'.
Участник ДФГ: 'Тогда менять Конституцию'.
Участник ДФГ: 'Конституцию можно'.
Модератор: 'Нет, нарушать нельзя'.
Участница ДФГ: 'В каждом правиле есть же исключение'.
Вероятно, подобная реакция возникает у людей не только вследствие неразвитости правового сознания и не только в силу привычки 'обходить' законы, но также потому, что сам закон в этой ситуации представляется им несовершенным. Поэтому, по мнению респондентов, закон следует изменить:
- 'А почему не поменять, если это для народа?'
(ДФГ, Москва)
При этом респонденты, вроде бы выступающие за 'нарушение' Конституции, интуитивно ищут 'законосообразные' способы разрешения ситуации иприходят к идее проведения референдума по этому вопросу:
- Первая участница ДФГ: 'На данном этапе можно и нарушить Конституцию'.
Вторая участница ДФГ: 'Ну как позволить еще на один срок, если Конституция этого не позволяет? Как вы это сделаете?'
Первая участница ДФГ: 'Тут надо опрос населения провести' (ДФГ, Москва).
- 'Давайте так говорить: если он 4 года проработал, народ в него поверит, видит, что за человек, изберет его второй раз. Если они увидят, что стало еще лучше жить, то наверняка проведут референдум, и он останется на третий срок'
(ДФГ, Воронеж).
Другие участники групповых дискуссий считают, что Конституцию менять не следует. Ни в данном случае – с М.Шаймиевым, ни вообще:
- 'Я считаю, что нельзя. Потому что если мы сейчас уступим Татарстану, там пойдет Саха, еще дальше...'
(ДФГ, Москва).
- 'Понимаете, если мы будем делать все время исключение, у нас вообще Конституции никакой не будет'
(ДФГ, Москва).
Основной аргумент этой группы респондентов следующий:
- 'Нам просто надо научиться жить по закону, который мы уже приняли'
(ДФГ, Москва).
Таким образом, несмотря на то что в целом позиция, согласно которой разрешать главам республик и губернаторам избираться на свой пост более двух раз не следует, преобладает, приблизительно треть российских граждан в некоторых случаях готова сделать исключение. При этом главным критерием выступает не законодательная норма, аудовлетворенность работой регионального лидера. Вероятно, что такое отношение возникает не только по причине 'неразвитости правового сознания' рядовых россиян или из-за того, что закон не совсем адекватен реальной жизни. Возможно, существенным мотивом является традиционное отторжение 'директивного вмешательства Центра' в дела региона, в ситуацию, которая ближе и понятнее населению соответствующей области или республики, нежели федеральным политикам. Такая гипотеза косвенно подтверждается тем, что 44% россиян считают правильным, чтобы избирательные законы учитывали особенности регионов, а не были едиными для всех.
Позиция экспертов по этому вопросу, в отличие от позиции рядовых граждан, более последовательна и категорична. Так, две трети опрошенных представителей региональных элит не одобряют идею разрешить главам регионов, губернаторам избираться на эту должность более двух раз. И в большинстве своем полагают, что в случае сМ.Шаймиевым не следует делать исключения (противоположного мнения придерживается лишь каждый шестой эксперт). Они говорят отом, что исключения осложнят работу всей системы государственного управления:
- 'Взять, например, республику Татарстан: для них одни правила, для нас другие. Это порождает только межрегиональную свару. Мы начинаем коситься на них, что, мол, вы за наш счет живете'
(эксперт, Барнаул).
Им кажется неубедительным и аргумент: 'Если людям нравится, пусть будет третий срок', потому что 'действующий губернатор обладает всеми рычагами власти, чтобы избираться бесчисленное количество раз' (эксперт, Казань).
Итак, в целом закон о выборах менять не стоит, но сторонники 'третьего срока' предлагают механизмы, которые, по их мнению, могли бы гарантировать, что переизбирается действительно достойный человек. Если суммировать высказывания участников фокус-групп и региональных экспертов, такими гарантиями, например, могут быть следующие:
- увеличение на третий раз процента, при котором человек может считаться избранным, до 70 – 80%;
- оценка состояния региона по ряду объективных критериев: наполняемость бюджета, инвестиций, уровень и качество жизни населения и др.;
- возрастные ограничения: на третий срок ни в коем случае не может избираться человек старше 60 лет, иначе будут появляться 'геронтологические региональные структуры' (эксперт; Казань).
* * *
Проблему регионального сепаратизма в прошлом году региональные эксперты выводили на одно из первых мест по значимости. Однако теперь, по мнению представителей региональных элит, ситуация заметно изменилась, и актуальность этой проблемы уменьшилась. Большинство опрошенных региональных экспертов считают, что на сегодняшний день угроза целостности страны из-за стремления региональных лидеров к сепаратизму ослабла.
Эксперты выделяют две основные причины ослабления сепаратизма региональных лидеров. Первая причина – политические изменения в стране. По мнению экспертов, укрепление властной вертикали и создание новых федеральных и государственных структур способствовали уменьшению сепаратизма:
- 'То, что Госсовет организован, что федерацию ликвидируют – сепаратизм уменьшается'
(эксперт, Кемерово).
- 'В частности, создание округов'
(эксперт, Екатеринбург).
Действия В.Путина также повлияли на уменьшение регионального сепаратизма:
- 'Мне кажется, что действия Президента Путина в последнее время, 2–3месяца – они уменьшили такие дальние опасения'
(эксперт, Уфа).
- 'Меня заставляет так думать, прежде всего, не столько преобразование Совета Федерации или еще чего-то, сколько те достижения, которые нынешний Президент поимел до этого момента – в переговорах с Татарией, Башкирией. Когда он практически добился того, что, скажем... и самое-то главное – это реалии, то есть налоги. Республики их практически в федеральный бюджет не платили. Если сейчас он добился, что эти республики более исправно стали платить налоги, то это самое достижение, которое необходимо. Уменьшает сепаратизм'
(эксперт, Волгоград).
Другая причина, о которой говорят представители региональных элит, – это улучшение экономической ситуации в стране:
- 'Это общие, хотя и слабые оживления в экономике. Все же она начала подниматься. Сепаратизм почему возникал в последние годы, во всяком случае мощно, с середины 90-х годов? Потому что экономика разваливалась, и каждый регион старался замкнуться в своем собственном хозяйстве и держаться за свое зерно, свое мясо, свой металл, свою нефть и так далее. Атеперь экономика начинает укреплять всероссийские связи, и это значительно микширует сам по себе сепаратизм'
(эксперт, Воронеж).
Однако часть экспертов особо выделяет несколько причин возникновения сепаратистских тенденций. Во-первых, это неравные 'условия игры' для разных регионов, предложенные еще Б.Ельциным его памятным призывом 'берите суверенитета, сколько сможете проглотить':
- 'Республика налоги не платит. Неравномерность, неравноправие' (
эксперт, Кемерово).
- 'Существуют разные правила игры. То есть в каких-то регионах более выгодные, прежде всего на правовом и экономическом уровне, в каких-то – менее выгодные' (
эксперт, Барнаул).
Другая причина сепаратизма региональных лидеров – это их собственные чрезмерные амбиции:
- 'Опять же, в личных амбициях, в личных качествах, но именно амбициозность, в первую очередь'
(эксперт, Нижний Новгород).
Еще одно основание сепаратизма – неправильные действия федеральных властей:
- 'В дурости центра, прежде всего. В регионах иногда вынуждены упираться руками и ногами той политики, которая проводится наверху, потому что когда принимается решение, которое за столом теоретически может выглядеть правильно, просто трудновыполнимо на региональном уровне'
(эксперт, Барнаул).
Причина сепаратизма региональных лидеров, по мнению некоторых экспертов, заключается не просто в чрезмерных полномочиях региональной власти, но в отсутствии контроля над ней:
- 'Там, где руки у местной власти развязаны больше, больше стремления утаких амбициозных личностей эту власть занять и, соответственно, заняв, попытаться сделать ее чуть ли не полностью самостоятельной'
(эксперт, Барнаул).
- 'Безнаказанность. Полная безнаказанность и бесконтрольность'
(эксперт, Саратов).
Ряд экспертов усматривает в сепаратизме региональных лидеров этнические источники, а основной причиной его видят деление страны на республики по национальному признаку:
- 'Ну, в основном сепаратизм исходил больше из этнических соображений. Напримере того же Татарстана, Башкортостана. Чечня бы подала пример. Вернее, первыми подали пример прибалтийские республики, а потом стали малые образования'
(эксперт, Самара).
- 'Это деление по национальному признаку по республикам – это причина давняя-давняя. Не должно быть национальных претендентов. Илюмжинова не должно быть. Дикая нелепость'
(эксперт, Барнаул).
Среди части экспертов существует и такое мнение, что угрозы регионального сепаратизма в России никогда не существовало, это миф, порожденный региональными лидерами, для того чтобы 'шантажировать' федеральную власть:
- 'Я говорю о мифе по той простой причине, что лидеры национальных республик иногда пытались вынуть из рукава национальную карту и пригрозить Москве, но это был блеф'
(эксперт, Ижевск).
- 'А никакого сепаратизма нет, есть просто использование вот этой сепаратисткой риторики как средство шантажа центра и решения каких-то тактических задач. В 95% случаев мы имеем дело именно с этим, а не с каким-то реальным политическим или идеологическим сепаратизмом'
(эксперт, Нижний Новгород).
В целом эксперты одобряют изменения в структуре государственного управления, которые произошли с момента принятия четырех законов о государственной реформе. Действия федеральной власти, направленные на уменьшение угрозы сепаратизма, по мнению региональных экспертов, должны включать в себя три основных компонента. Во-первых, необходимо приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным. Во-вторых, по мнению экспертов, уменьшение власти региональных лидеров также способствовало бы уменьшению сепаратизма:
- 'Просто уменьшение власти, нужно больше сосредоточить губернаторов на хозяйственных вопросах, на соблюдении и на контроле за расходованием бюджетных средств, то есть на том, что называется экономикой, а не политикой'
(эксперт, Екатеринбург).
- 'Я считаю, что главное – это назначать губернаторов. Если бы были такие полномочия у Президента, то это было бы очень хорошо и для страны, и более жесткое управление государством'
(эксперт, Нижний Новгород).
Наконец, в-третьих, необходимо укрепление экономических связей между центром и регионами:
- 'Ну, прежде всего, необходимо все-таки усиление экономических связей. Т.е. довольно часто, если брать формальную сторону дела, получается, что изМосквы регионы фактически ничего не получают, они только отдают'
(эксперт, Красноярск).
В целом же региональные эксперты в четыре раза чаще говорят об ослаблении угрозы регионального сепаратизма, чем о ее усилении. Главными причинами этого, по мнению региональной элиты, стали действия федерального центра и, вчастности, В.Путина по укреплению властной вертикали, содной стороны, и некоторое улучшение экономической ситуации в стране – сдругой. Дальнейшие действия федеральной власти по укреплению экономических связей между регионами, уменьшению власти региональных лидеров и установлению единых правил игры для различных субъектов федерации, как считают эксперты, должны привести к еще большему сокращению угрозы сепаратизма в стране.
|
Первая страница базы данных