Содержание

ИСТОЧНИК ДАННЫХ

Стандартизованные телефонные интервью, проведенные с 15 по 25 февраля 1999 г. в 9 регионах Европейской части РФ. В опросе приняли участие 90 экспертов - руководители и ведущие аналитики региональных СМИ.

Эксперты в свободной форме отвечали на следующие вопросы:

• Насколько сильны в Вашем регионе позиции местного самоуправления?
  
  
• Как строятся у вас взаимоотношения губернатора и мэров?

ПРИНЦИПЫ АНАЛИЗА

В качестве исходного элемента наблюдения было взято высказывание - ответ одного эксперта на один вопрос. За единицу анализа принято суждение - часть высказывания, логически завершенная и самостоятельная по мысли.

Частотный анализ по каждому из вопросов проводился в два этапа:

• при позиционном анализе суждения экспертов рассматривались с точки зрения содержания в них положительных и отрицательных оценок и выявления их итогового соотношения;
  
  
• при тематическом анализе сопоставлялся весь спектр суждений.

Результаты приведены в процентах от общего числа суждений - позиционных или тематических. Для одиночных суждений проценты не приводятся.

РЕЗУЛЬТАТЫ

1. Местное самоуправление

1.1 Позиционный анализ

По первому вопросу было высказано 90 экспертных суждений.

Встречающиеся в них оценки роли местного самоуправления можно сгруппировать следующим образом:

• оптимистические (позиции местного самоуправления сильные) - 30%;
  
  
• умеренные (не очень сильныеили усиливающиеся) - 18%;
  
  
• пессимистические (слабые) - 52%.

Преобладание крайних (оптимистических и пессимистических) оценок над умеренными (82% против 18%) свидетельствует о слабости местного самоуправления и может объясняться следующими причинами:

• отсутствием явно выраженных результатов деятельности институтов местного самоуправления;
  
  
• отсутствием у экспертов представлений о системе критериев для оценки позиций этих институтов.

Следует также отметить, что зачастую в пределах одного и того же региона эксперты давали позициям местного самоуправления диаметрально противоположные оценки (сильные - слабые). Такое на первый взгляд парадоксальное сочетание оценок было получено в Калининградской, Калужской, Ростовской, Рязанской областях и Ставропольском крае. Подобная полярность суждений свидетельствует о том, что сами позиции местного самоуправления весьма неустойчивы и зависят скорее от множества региональных временных обстоятельств, нежели от общих, закономерных для всей страны тенденций.

1.2. Тематический анализ

Было выделено 69 суждений, содержащих объяснение данных экспертами оценок. Из них две трети суждений (68%) касаются причин слабости местного самоуправления и одна треть (32%), напротив, связана с факторами "силы", влиятельности.

Причины слабости местного самоуправления эксперты видят в следующем:

• Слабость финансовой базы, экономическая зависимость от бюджета субъекта федерации - 39%.
  
  "Беда местного самоуправления в катастрофическом отсутствии денег. Из-за этого авторитет его очень сильно подорван. Люди обращаются к местным властям за помощью, а ее нет"; "Если кругом безденежье, то говорить о самоуправлении просто нелепо".
  
  
• Авторитарный стиль работы губернатора - 20%.
  
  "Взаимоотношения губернатора с мэрами городов строятся по принципу "Я начальник - ты дурак"; "Губернатор считает, что местное самоуправление разрушает структуру власти".
  
  
• По сообщениям респондентов, некоторые "авторитарные" региональные руководители придерживаются мнения, что главы местных администраций должны не избираться, а назначаться ("Губернатор является сторонником того, что на властные посты людей нужно назначать"; "Сейчас проводятся многочисленные собрания, на которых ставится вопрос, чтобы в городах и районах не было выборов глав, чтобы мэр города избирался не жителями, а депутатами. Народ хочет исполнять свой долг и избирать, а губернатор этого не хочет").
  
  
• Связанность глав муниципальных образований - членов КПРФ партийной дисциплиной - 3%.
  
  "Большинство глав администраций - члены КПРФ, и по партийной дисциплине они не имеют права вступать в разногласия с губернатором".
  
  
• Недостаточное знание местными руководителями своих прав - 3%.
  
  "Незнание своих прав, инертность - все это не позволяет строить самоуправление".
  
  
• Пассивность населения - 3%.
  
  "Народ на местах еще не осознал необходимости развитой системы муниципалитетов".

Причины "силы", влиятельности муниципального самоуправления эксперты объясняют следующими обстоятельствами:

• Содействие региональных властей (губернаторов) развитию местного самоуправления - 11%.
  
  "Наш губернатор сам произошел из мэров и когда он был мэром, он отстаивал позиции самоуправления"; "Позиции местного самоуправления сильны, и исполнительная власть в лице губернатора поддерживает его, да и законодательная власть способствует этому".
  
  
• Экономическая и финансовая самостоятельность крупных городов - 9%.
  
  "Позиции местного самоуправления сильны только там, где оно может реально, например, заплатить зарплату, починить водопровод"; "Позиции самоуправления более сильны в городах. Что касается сельских муниципальных образований, то они не обладают финансовыми ресурсами и потому в большей степени подмяты краевой администрацией".
  
  
• Организационные, политические способности и волевые качества руководителей областных центров и других муниципальных образований - 6%.
  
  "Местного самоуправления в области практически нет, за исключением Волгограда, мэр которого собрал вокруг себя сильную команду и смог укрепить позиции"; "Благодаря мэру города Ставрополя местное самоуправление развивается, и уже есть серьезные результаты".
  
  
• Политическая активность глав муниципальных образований, создание ассоциаций - 6%.
  
  "Главы местных администраций объединены в ассоциацию и весьма активно отстаивают свою позицию".

2. Взаимоотношения губернаторов и мэров

Следует учесть, что многие респонденты, отвечая на вопрос, давали характеристику отношений губернатора только с мэром областного (краевого) центра. По-видимому, это связано с тем, что в повседневной русской речи слово "мэр" применяется преимущественно к главам городов, причем не всех, а только являющихся муниципальными образованиями (бывших "городов областного подчинения"). О руководителях сельских районов больше принято говорить "глава администрации". Кроме того, можно предположить, что в регионах России слово "мэр" без уточняющих пояснений употребляется преимущественно по отношению к руководителю областного (краевого) центра.

2.1. Позиционный анализ

Было выделено 90 суждений, которые в зависимости от степени конфликтности были распределены по трем категориям отношений:

• относительно бесконфликтные (охарактеризованные словами "хорошие", "нормальные", "деловые" и т.п., а также близкими по смыслу словосочетаниями) - 39%;
  
  
• умеренно конфликтные (охарактеризованные как скрытая конфронтация при сохранении видимости согласия, а также как "сложные", "неоднозначные" и т.п.; к этому же классу отнесены высказывания о конфликтах, носящих спорадический характер) - 28%;
  
  
• жестко конфликтные (охарактеризованные словами "конфликт", "конфронтация", "грызня" и т.п., а также близкими по смыслу словосочетаниями) - 33%.

В целом результаты свидетельствуют о преобладании тенденции к конфликтности в отношениях между губернаторами и главами муниципалитетов: число суждений, характеризующих их как в большей или меньшей степени конфликтные (61%), почти в полтора раза превосходит число суждений, попавших в категорию относительно бесконфликтных (39%).

2.2. Тематический анализ

Было отобрано 52 суждения, раскрывающих факторы конфликтности - бесконфликтности в отношениях губернаторов и мэров.

Относительная бесконфликтность этих взаимоотношений (38%), по мнению экспертов, определяется указанными ниже причинами:

• Партийная дисциплина и одинаковая политическая ориентация - 18%.
  
  "Практически 60% местных руководителей - члены либо НПСР, либо КПРФ. Если даже на заседаниях их обкомов и идут какие-то битвы, то наружу это выплескивается крайне редко"; "С главой Брянска у губернатора отношения достаточно ровные. Они вышли из одной партийной обоймы и поэтому друг друга понимают".
  
  
• Желание губернатора поддерживать хорошие отношения с главами муниципальных образований - 8%.
  
  "Отношения с главами администраций у губернатора нормальные. Он просто с ними не ссорится".
  
  
• Личные отношения глав муниципальных образований и губернатора - 8%.
  
  "Губернатор поддерживает только "своих", лично ему знакомых, людей из его команды. Других он не поддерживает"; "Все зависит от того, кто как на кого посмотрел, кто кому улыбнулся".
  
  
• Экономическая зависимость муниципалитетов от органов власти субъекта федерации - 4%.
  
  "Отношения мэров других городов, кроме Волгограда, и глав районных администраций с губернатором более чем лояльные, т.к. они заинтересованы в получении дотаций из областного бюджета".

Преобладающая в регионах конфликтность взаимоотношений губернаторов и мэров (62%) обусловлена, как считают эксперты, целым рядом проблем и факторов.

• Проблемы, связанные с распределением бюджетных и других материальных ресурсов - 22%.
  
  "Это связано с распределением бюджета и т.п."; "Главная претензия мэра Рязани к губернатору всегда заключается в том, что городскую администрацию обделяют деньгами"; "Органы местного самоуправления стараются забрать больше доходных, прибыльных предприятий. А что касается больниц, школ и т.д., то борьба, наоборот, идет за то, чтобы их кому-нибудь спихнуть"; "Исполнительная власть хочет строгой исполнительной вертикали, а местные власти требуют отдать им их долю денег, заявляя, что они сами знают, куда их девать".
  
  
• Соперничество между губернатором и мэром областного (краевого) центра в связи с предстоящими губернаторскими выборами - 12%.
  
  "Мэр ... уже пересидел свое место и ему надо дальше расти. А куда же он может расти, кроме как на место губернатора?"; "Отношения губернатора и мэров обычно складываются нормально, за исключением тех лиц, которые претендуют на более активное участие в будущих выборах".
  
  
• Особенности законодательства о мест-ном самоуправлении - 8%.
  
  "Закон о местном самоуправлении повсеместно породил противостояние между губернаторами и мэрами городов".
  
  
• Принадлежность губернатора и мэров к разным хозяйственно-политическим группировкам - 8%.
  
  "Губернатор - ставленник КПРФ, а мэры - ставленники местного капитала"; "Мэр воюет не столько с губернатором, сколько с кланами, которые вокруг него образовались".
  
  
• Авторитарный стиль работы губернатора - 4%.
  
  
• Различия в политической ориентации губернатора и глав муниципалитетов - 4%.
  
  "У нас есть один местный глава от ЛДПР и восемь - от коммунистов. Вот им никакой поддержки не оказывается, наоборот, посылаются различные проверки, которые пытаются собрать какие-то материалы".
  
  
• Желание переложить друг на друга ответственность за неудачи - 4%.
  
  "Губернатор перекладывает свои неудачи на местных руководителей"; "Имеет место попытка мэра свое неумение спихнуть на губернатора".

РЕЗЮМЕ

1. Среди суждений экспертов о позициях местного самоуправления в регионах преобладают пессимистические оценки. Явно выраженная их полярность не в последнюю очередь демонстрирует отсутствие у экспертов единых критериев для определения позиций местного самоуправления.
   
   
2. Фактором, определяющим силу или слабость позиций муниципалитетов, является степень их финансовой самостоятельности.
   
   
3. В отношениях между губернаторами и мэрами преобладает тенденция к конфликтности. Относительная бесконфликтность отношений обусловлена либо губернаторским давлением, либо носит ситуативный характер.
   
   
4. Систематическому воспроизводству конфликтных ситуаций между региональным и муниципальным уровнями власти способствует и сама институциональная и территориальная структура российского государства.